II SA/Lu 1286/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zwrotu D. M. nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na mocy umowy pomiędzy D. M. a Gminą L. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) z dnia [...] września 1992 r. dokonano zamiany nieruchomości, w wyniku której D. M. otrzymała działkę budowlaną, stanowiącą własność Gminy L., oznaczoną nr [...] o obszarze [...] m˛, położoną w L. przy ul. [...], zaś Gmina L. otrzymała działkę (grunt orny) nr [...] o pow. [...] m˛, będącą własnością D. M., położoną w L. w pobliżu ul. [...]. W związku z tym, że działka D. M. została oszacowana na kwotę [...]zł, zaś działka Gminy L. - na kwotę [...]zł, Gmina L. zobowiązała się wypłacić D. M. różnicę [...] zł. Działka nr [...] miała zostać przeznaczona pod budownictwo wielorodzinne, zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...] r. Nr [...], poz. 25) oraz Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "F. " w L., zatwierdzonym uchwałą Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...]). W dniu [...] lutego 2014 r. D. M. zażądała od Gminy L. zwrotu działki nr [...] na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel nabycia, bowiem nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji pomimo upływu ponad 20 lat od daty zawarcia umowy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Wojewoda L. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia tej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. W toku postępowania ustalono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość w całości użytkowana jest rolniczo (w dniu oględzin była zaorana i obsiana zbożem). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Starosta L. orzekł zwrot na rzecz D. M. działki nr [...] oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr: [...], [...] i [...]. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Staroście L. decyzją Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], z powodu niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności zawarcia umowy zamiany gruntów z dnia [...] września 1992 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w pobliżu ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w drodze umowy na rzecz Gminy L., a zatem roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, ponieważ art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje sytuacji, w których nabycie nieruchomości nastąpiło na mocy umowy cywilnoprawnej. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie przysługuje, to niniejsze postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy powołaną na wstępie decyzją organu odwoławczego, wydaną po rozpoznaniu odwołania D. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji nie zakwestionował twierdzenia wnioskodawczyni, że jej nieruchomość przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielorodzinne, jak również, że Rada Miejska w L. podjęła uchwałę z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz miasta nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne, w tym dla dzielnicy F.. Fakt ten, zdaniem organu, jednak nie przesądza, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w związku z wywłaszczeniem. Organ podniósł, że z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem, tj. wydaniem decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Z materiału dowodowego nie wynika również, że zbycie - zamiana przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia tej umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a wręcz przeciwnie - z dokumentów tych można wywnioskować, że inicjatorką zawarcia tej umowy była właścicielka działki nr [...]. Organ podkreślił, że nabycie przez Gminę L. w drodze zamiany działki nr [...] nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wszczęto ani też nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego. Prowadzona między D. M. a Gminą L. korespondencja, zawierająca propozycje i warunki zamiany wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami toczyły się negocjacje poprzedzające zawarcie umowy z dnia [...] września 1992 r. Zdaniem organu, z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że ze strony właścicielki istniała wola zamiany i przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy L., co doprowadziło do zawarcia umowy zamiany z dnia [...] września 1992 r., której warunki ustalone zostały przez strony umowy. Nie ma zatem – w ocenie organu – podstaw do potraktowania nabycia przedmiotowej działki jako wywłaszczonej, a co za tym idzie, nie istnieje podstawa prawna do wnioskowania o jej zwrot. Reasumując, wojewoda stwierdził, że wnioskodawczyni nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 ust 3 u.g.n., w związku z czym postępowanie w przedmiocie zwrotu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję D. M. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu i niewyjaśnieniu przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było błędne ustalenie, że nabycie przez Gminę L. nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia i nie miało żadnego związku z wywłaszczeniem; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy termin ten ma charakter szerszy niż "wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej" i obejmuje przejęcie własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej; 3) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej w związku z różnicowaniem sytuacji prawnej jednostki tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie administracyjnym z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. unormowano wszelkie sytuacje nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym na podstawie umowy cywilnej zawieranej na skutek podjęcia czynności wywłaszczeniowych, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny. Zdaniem skarżącej, jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa lub gminę w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Tym samym umowa, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, posiada cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu tego przepisu. W ocenie skarżącej, o powyższym świadczy przede wszystkim data zawarcia aktu notarialnego zamiany działek, tj. [...] września 1992 r., które miało miejsce w okresie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. Nr [...] w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli w związku z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.). Skarżąca podkreśliła, że jak wynika z powołanej uchwały, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Rada Miejska w L. upoważniła Zarząd Miasta L. do nabywania nieruchomości na rzecz Miasta przeznaczonych po budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń, w granicach oznaczonych w załącznikach od nr [...] do nr [...], stanowiących integralną część niniejszej uchwały. Jak wynika z załącznika do powyższej uchwały, teren przeznaczony na ten cel obejmował zawnioskowaną do zwrotu działkę i był niezbędny do jego zrealizowania. Nie można więc stwierdzić, iż nabycie tej nieruchomości nie odbyło się w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III, dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek skarżącej o zwrot dotyczy nieruchomości (działki nr [...]) nabytej na rzecz Gminy L. na podstawie umowy zamiany zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezsporne jest również to, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie zrealizowano celu określonego w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie zawarcia umowy, tj. budownictwa wielorodzinnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz gminy w drodze umowy cywilnej zawartej pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 216 u.g.n. stanowi o "odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III ustawy" (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n. jest możliwy również wtedy, gdy nieruchomość została nabyta w drodze umowy zawartej pod rządami powołanej ustawy. Jednakże może on nastąpić tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa bądź gminę było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia. Innymi słowy, zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest co do zasady możliwy, gdy Skarb Państwa bądź gmina nabyły nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), natomiast, jeżeli nabycie nieruchomości nastąpiło w formie umowy (np. sprzedaży czy zamiany) jej zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy wykazane zostanie, że umowa zawarta została w związku z "realnym zagrożeniem wywłaszczeniem". Żądanie zwrotu mogłoby być zatem uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale związane z przymusem, tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczności zawarcia umowy, mocą której D. M. zbyła na rzecz Gminy L. działkę nr [...], dają podstawę do przyjęcia, że umowa ta została zawarta przez skarżącą dobrowolnie, z jej inicjatywy. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej (bez daty; k. 7), adresowane do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, w którym skarżąca "w nawiązaniu do przeprowadzonej z Prezydentem Miasta L. rozmowy telefonicznej" zaproponowała nabycie przez miasto działki nr [...] za cenę [...] zł za 1 m˛, "pod warunkiem zawarcia umowy do [...] r.". W piśmie z dnia [...] grudnia 1991 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami poinformował skarżącą, że istnieje możliwość zamiany należącej do niej działki rolnej o pow. [...] m˛ położonej przy ul. [...] na działkę budowlaną o pow. [...] m˛ stanowiącą własność Miasta bez dopłaty za różnicę powierzchni (k. 10). Skarżąca nie wyraziła zgody na tę ofertę, "prosząc jednocześnie zarząd gminy o wykupienie na rzecz miasta należącej do niej działki o powierzchni [...] m˛ położonej przy ul. [...], przeznaczonej pod osiedle F. (pismo z dnia [...] grudnia 1991 r. - k. 11). Następnie skarżąca skierowała do organu Miasta L. kolejne pismo, datowane na [...] stycznia 1992 r., w którym wskazała, że w nawiązaniu do złożonej przez nią oferty sprzedaży działki prosi o zamianę tej nieruchomości na inną działkę budowlaną z wypłaceniem różnicy wartości obu działek (uwierzytelniona kopia pisma – k. 6). W rezultacie powyższego, Rada Miasta L. podjęła w dniu [...] sierpnia 1992 r. uchwałę Nr [...], mocą której upoważniła Zarząd Miasta do dokonania zamiany nieruchomości należącej do D. M., oznaczonej jako działka nr [...] na działkę budowlaną nr [...] należącą do Miasta L., położoną przy ul. [...] oraz zobowiązała do pokrycia różnicy wartości obu działek ze środków przewidzianych na nabycie gruntów w budżecie miasta. Wprawdzie, jako podstawa prawna tej uchwały został powołany m. in. art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale samo to nie przesądza o tym, że nabycie objętej uchwałą nieruchomości skarżącej nastąpiło w trybie przepisów o wywłaszczeniu. Ustawa ta, oprócz przesłanek i trybu wywłaszczenia nieruchomości, regulowała bowiem także zasady gospodarowania gruntami stanowiącymi mienie Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Powołany na wstępie art. 11 ust. 1 tej ustawy wskazywał jedynie na uprawnienia gminy do tworzenia zasobów gruntów na cele zabudowy miasta, a w szczególności na zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z wyżej powołanych dokumentów, w tym zwłaszcza z pism skarżącej z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz z dnia [...] stycznia 1992 r., wynika, że zawarcie umowy zamiany działki nr [...] na działkę budowalną nr [...] nastąpiło z inicjatywy skarżącej. Wyklucza to przyjęcie, że nabycie na mocy tej umowy przez Gminę L. działki nr [...] nastąpiło na zasadach i w trybie uregulowanych w obowiązującej wówczas ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W okresie obowiązywania tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogły nabywać nieruchomości na cele publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym umów sprzedaży, czy zamiany. Nie sposób przyjmować, że każdy przypadek nabycia przez gminy nieruchomości następował w trybie wywłaszczenia tylko z tej racji, że obowiązywała wówczas powołana ustawa, a celem nabycia była realizacja zadań publicznych. W niniejszej sprawie działka nr [...] została nabyta przez Gminę L. na podstawie umowy zamiany zawartej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla realizacji celu publicznego – budownictwa wielorodzinnego, jednakże, wobec wyżej podniesionych okoliczności, nie sposób przyjąć, by zawarcie tej umowy było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem. Wobec powyższego, skoro działki nr [...] nie można traktować jako "nabytej" przez gminę w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to Wojewoda L. zasadnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. i umorzył postępowanie w trybie art.105 k.p.a. Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).