I OSK 1887/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 189/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 maja 2017 roku sygn. akt II SA/Gd 189/17 wydanym w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. W. stanowiącej działkę nr [...] obr.[...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 143-146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, 2015, poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz uchwałę Nr XXIX/668/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 marca 2005 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. U. Woj. Pom. Nr 18, poz. 86). Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zakresu kontroli organów administracji wyznaczonego przez ocenę zgodności z prawem postępowania tych organów oraz wydanych przez nie decyzji, polegające na samodzielnej ocenie przez Sąd dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w miejsce skontrolowania, czy ocena dokonana przez organy była prawidłowa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów administracji bez podważenia poprawności ustaleń i ocen zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, uchybienie miało w ocenie autora skargi kasacyjnej oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bez wykazania jej nieprawidłowości. Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej może zostać ustalony wyłącznie poprzez dwukrotną wycenę nieruchomości bazującą na dwóch różnych zbiorach nieruchomości porównawczych. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej podejmuje się w oparciu o dowód z opinii biegłego. Ocena tego dowodu należy do organu wydającego decyzję w sprawie, a prezentuje się ją w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Opinia powinna zostać poddana ocenie przez organ pod kątem jej zupełności, logiczności wniosków i kompletności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ II instancji przeprowadził taką ocenę w niniejszej sprawie, a rolą Sądu było zbadanie, czy zrobił to w sposób zgodny z zasadami. Innymi słowy, do kompetencji Sądu należała kontrola poprawności oceny dowodów przez organ, ale już nie ocena tych dowodów. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że z przywołanych przez Sąd I instancji przepisów art. 153 i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 3 i § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w żadnym razie nie wynika norma prawna, na którą powołuje się Sąd. Przepisy te nie nakazują bowiem rzeczoznawcy, aby przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej bazował na dwóch zbiorach nieruchomości porównawczych, tj. bez i z dostępem do kanalizacji sanitarnej. Z przytoczonych przez Sąd I instancji przepisów można wywieść w ocenie autora skargi kasacyjnej co najwyżej normę, wedle której w sprawie opłaty adiacenckiej konieczne jest dwukrotne oszacowanie wartości nieruchomości - przed i po wybudowaniu urządzenia - tak, aby możliwym stało się zbadanie wpływu wybudowania tego urządzenia na wzrost jej wartości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji w tym względzie zbyt daleko ingeruje w sferę wiedzy fachowej związanej z szacowaniem nieruchomości. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że brak wiedzy specjalistycznej po stronie organów i Sądu musi mieć swoje konsekwencje odnoszące się do zakresu oceny dowodu z opinii biegłego - ocena ta nie może ingerować w wiedzę fachową biegłego. Wskazała, że Sąd a priori odrzucił przyjętą przez rzeczoznawcę metodologię, nie dokonując przy tym jakiejkolwiek oceny jego stanowiska i wyjaśnień ani nie wykazując wadliwości, nielogiczności czy niekompletności zaprezentowanego stanowiska. Tym samym ocenił operat tak, jakby nie spełniał wymogów formalnych wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu kontrola powinna mieć zaś charakter merytoryczny, gdyż metodologia wyceny na potrzeby opłaty adiacenckiej nie wynika z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Podniesiony przez Kolegium w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów administracji bez podważenia poprawności ustaleń i ocen zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jest nieuzasadniony. Przywołany przez skarżące kasacyjnie Kolegium przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Na marginesie należy tu dodać, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Nie jest też skuteczny drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji dopuścił jakikolwiek nowy dowód w sprawie. Nie sposób wiązać, nawet jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, nieprawidłowej oceny działalności organów administracji poprzez dokonanie samodzielnej oceny operatu szacunkowego w miejsce skontrolowania, czy ocena dokonana przez organy była prawidłowa – z dopuszczeniem nowego dowodu w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na skutek niezbyt fortunnego sformułowania swojego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, może wzbudzać wątpliwości co tego, czy Sąd ten skontrolował czy ocena operatu szacunkowego dokonana przez organy administracji była prawidłowa. Sąd pierwszej instancji dokonał bardzo szczegółowej oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Ponadto w podsumowaniu tej oceny wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego przez organy administracji, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 u.g.n. w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. Z przytoczonego podsumowania wynika, że Sąd pierwszej instancji przeprowadzając ocenę operatu miał na myśli identyfikujące się z tą opinią stanowisko organów administracji. Zatem nie można przyjąć, że Sąd przedmiotem kontroli nie uczynił decyzji administracyjnej tylko operat szacunkowy. Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest zbyt daleko idące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. dokonał prawidłowej kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, stosując określone w ustawie środki. Wykazane przez Sąd naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dawało podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaznaczyć tu należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi, zatem Kolegium nie podważyło stanowiska sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy przede wszystkim przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej ograniczył go do naruszenia art. 146 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że "Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej". Co prawda Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy naruszyły ten przepis, ale nastąpiło to w wyniku naruszenia szeregu przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów dotyczących sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o sporządzony przez biegłego w oparciu o przepisy obowiązującego prawa operat szacunkowy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej pomimo szeroko rozwiniętych zarzutów merytorycznych do stanowiska Sądu w zakresie dotyczącym oceny sporządzonego operatu szacunkowego, naruszenia innych przepisów praw materialnego, przyjętych przez Sąd za podstawę orzekania, nie zarzuca. To ogranicza możliwość odniesienia się do stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium a zarazem skuteczność podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym. Biegły dokonując wyceny działki zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonując analizy porównawczej wartości rynkowej gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sieciowej przyjął jako nieruchomości podobne te same nieruchomości podobne przy dokonywaniu analizy porównawczej wartości rynkowej gruntu po wybudowaniu kanalizacji sieciowej. Biegły przy wyborze nieruchomości przyjętych do porównania kierował się kryterium stopnia podobieństwa do gruntu wycenianego powiązanym z kryterium wiarygodności danych a porównując kolejno wyceniany grunt z przyjętymi do porównań podobnymi gruntami obliczył wielkość poprawek kwotowych. Przy czym ceny nieruchomości sprzedanych, zaktualizowanych z uwagi na upływ czasu, skorygował o sumaryczną wielkość poprawek określając w ten sposób ceny skorygowane tj. uzyskane z kolejnych porównań. Biegły podkreślił, że nieruchomości położone na terenie uzbrojonym w kanalizację sanitarną i nieruchomości położone na terenie, na którym nie ma kanalizacji sanitarnej nie stanowią dwóch odrębnych segmentów rynku nieruchomości niezabudowanych. W tych okolicznościach trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że tak sporządzona wycena nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż przyjęte do porównania, zarówno przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, transakcje dotyczą tych samych nieruchomości, których uzbrojenie w kanalizację sanitarną było w jednym i w drugim przypadku takie samo. W istocie więc, co należy szczególnie podkreślić, tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości przed podłączeniem do urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej doprowadziło do określenia wartości nieruchomości po jej podłączeniu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wskazał wyraźnie przepisy określające sposób sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego, które to w okolicznościach niniejszej sprawy czynią nieprawidłowym przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej może zostać ustalony poprzez dwukrotną wycenę nieruchomości bazującą na dwóch tych samych zbiorach nieruchomości porównawczych. Za Sądem pierwszej instancji należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczegółowe dodatkowe warunki określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się w § 40 rozporządzenia i dotyczą nieuwzględniania wartości części składowych nieruchomości przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia, uwzględnienia odległości nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, a także uszczegółowiają przypadki, o których mowa w art. 144 ust. 2 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości odrębnie przed wybudowaniem urządzenia oraz odrębnie po wybudowaniu urządzenia. Z kolei, ustalenie i oparcie się jedynie na wskaźniku korygującym, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest w niniejszej sprawie nieuzasadnione. Usprawiedliwieniem zastosowanej przez biegłego metodologii, nie może być brak dwóch odrębnych segmentów rynku nieruchomości położonych na terenie uzbrojonym w kanalizację sanitarną i nieruchomości położonych na terenie, na którym nie ma kanalizacji sanitarnej, oraz ryzyko błędu wynikającego z uwzględnienia w różnicy wartości innych czynników niż sama kanalizacja sanitarna. Bowiem zastosowany, uproszczony sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, jest sprzeczny z istotą przyjętego przez biegłego podejścia porównawczego i metody porównywania parami, bowiem wzrost wartości nieruchomości biegły ustalił tylko poprzez ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości. W świetle wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów, których naruszenia skarżący kasacyjnie nie zarzuca, taki sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości nie jest właściwy. Okoliczność ta, wbrew stanowisku Kolegium podlega ocenie organów i sądu i nie jest ingerencją w sferę wiedzy fachowej biegłego. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji ustalając wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o nieprawidłowo sporządzany w sprawie operat szacunkowy naruszyły art. 146 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.