II SA/Rz 1000/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1000/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, którą wydano w następujących okolicznościach faktycznych; Wnioskiem z dnia 26 września 2016 r. M.H. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Remont i przebudowa dachu, zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...], działka nr 1118, 1119/2 obr. [...]". Następnie pismem z dnia 7 listopada 2016 r. zmienił w/w wniosek, wskazując jako zamierzenie inwestycyjne: "Remont i przebudowa dachu, zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkania w lokalu przy ul. [...] na działkach nr 1118, 1119/2 wraz z miejscami postojowymi na działce nr 1318/1 przy ul. [...]". Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla w/w przedsięwzięcia. Przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm. – dalej określanej jako: "u.p.z.p.") zostały spełnione, zaś projekt decyzji został sporządzony przez osobą przynależącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., natomiast uzgodnienie z Zarządem Województwa [...] i Wojewodą [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. nie było wymagane. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.W., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji wobec braku możliwości spełnienia warunków zabudowy określonych w pkt II i III skarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na podstawie analizy akt sprawy organ ustalił, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji odpowiadało określonym w u.p.z.p. wymogom formalnoprawnym i materialnoprawnym. Organ I instancji skutecznie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkie strony, sporządzenie projektu powierzono uprawnionej do tego osobie, przedstawiono w formie opisowej i graficznej ramy planowanej inwestycji oraz jej uwarunkowań, a w trakcie postępowania dokonano koniecznych uzgodnień. Organ wskazał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto nie było potrzeby określania linii zabudowy, gdyż w związku z planowaną inwestycją nie zmienia się gabarytów obiektu, ani też jego położenia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku możliwości spełnienia wymagań określonych decyzją, organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie określa, jakie są możliwości inwestycyjne na danym terenie. M.W. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wybudowanie dachu mansardowego nie zmienia kubatury budynku, doświetlenia innych okolicznych nieruchomości i nie wpływa na sąsiednie nieruchomości w sytuacji, kiedy w chwili obecnej istniejący dach ma charakter bardziej płaskiego, łagodniejszego, a przez to mniej ingerującego w otoczenie, - art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i zezwolenie na umieszczenie co najmniej jednego miejsca parkingowego przy ul. [...], a więc ok. 200 m od miejsca planowanej inwestycji, co sprawia, że jest to działanie jawnie fikcyjne, wykreowane jedynie w celu uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (w chwili obecnej przy budynku przy ul. [...] nie ma miejsca na stworzenie co najmniej jednego dodatkowego miejsca parkingowego), - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wskutek budowy dachu mansardowego nie zmienią się gabaryty obiektu, podczas, gdy charakter tego dachu sprawia, że de facto powstaje kolejny poziom mieszkalny, a zatem gabaryty budynku zwiększają się, a także uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji, kiedy ani w decyzji organu I instancji, ani w analizie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie została wskazana żadna konkretna działka, która spełnia takie kryteria, - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że teren inwestycji nie podlega przepisom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kiedy zdaniem skarżącej, budynek ten znajduje się w zespole zabytkowym oznaczonym jako obszar [...], obejmującym zasadniczą część zespołu zabytkowego z układami urbanistycznymi [...], dawnego [...],[...], dawnej [...],[...], dawnej [...] oraz [...], a także poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie będzie powodować naruszenia interesów osób trzecich w zakresie możliwości gospodarowania i korzystania z terenów sąsiednich, a to poprzez chociażby uciążliwości, wywoływane przez nadmierny hałas i wibracje, poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej, czy tez naruszenie przepisów, dotyczących naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich, 2) przepisów postępowania - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.",: - art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, kiedy z dokumentów, będących podstawą do wydania orzeczenia jasno wynika, że wniosek przedłożono do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji zawierającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...], zawiera istotne braki, które dyskwalifikują jego pozytywne rozpatrzenie, - art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, m.in. poprzez niejasne wyjaśnienie wszelkich przesłanek, dla których organ II instancji uznał za prawidłowe orzeczenie Prezydenta Miasta [...], -art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dostarczone przez inwestora dokumenty spełniają wszelkie wymagane prawem kryteria, podczas, gdy nie wynika z nich, jaka działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i w sytuacji, kiedy w decyzji organu I instancji i w analizie brak jest określenia takiej działki, a także poprzez brak podstaw do przyjęcia, że miejsca parkingowe przy ul. [...] w rzeczywistości będą przynależeć do budynku przy ul. [...]. W oparciu o tak ustalone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania oraz o rozważenie zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uchylenie także decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie dachu budynku mieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne. Bezspornym jest, że na terenie objetym zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (,,u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Uzasadniając spełnienie przesłanek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zaskarżonej decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki z funkcją handlowo-usługowo-mieszkalną. Działka znajduje się w centrum miasta, a w obszarze analizy istnieje funkcja analogiczna do wnioskowanej. Organ zaznaczył też, że w związku z planowaną inwestycją nie zmieniają się gabaryty obiektu ani jego położenie, a w związku z tym nie ma potrzeby określania linii zabudowy ani pozostałych parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Konkluzja ta jest przedwczesna, nie została też poparta stosownymi ustaleniami organów. Przypomnieć należy, że planowany remont i przebudowa dachu w budynku przy ul. [...] obejmować ma zmianę typu dachu na mansardowy z oknami oraz zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, stanowiące więcej niż 1 mieszkanie. Z dołączonego przez inwestora szkicu wynika, że kąt nachylenia dachu ma wynosić od 12° do 70°. Należy zaznaczyć, że na szkicu tym nie naniesiono żadnych wymiarów budynku, w tym także jego wysokości oraz wysokości dachu. W związku z tym przyjęcie w analizie urbanistycznej i uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że zmianie nie ulegną gabaryty budynku, w tym jego wysokość, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza, że jak wynika z wniosku inwestora na strychu mają powstać mieszkania, co jak słusznie podkreśla się w skardze skutkuje de facto powstaniem dodatkowej kondygnacji w budynku mieszkalnym. Ponadto z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wynikają określone wskazania co do dachu. Dotyczy ich § 8 rozporządzenia, który stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie brak jest takich ustaleń i określenia parametrów dachu, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Słuszny jest też zarzut skargi dotyczący bezkrytycznego przyjęcia przez organy warunków obsługi w zakresie komunikacji poprzez wskazanie 1 miejsca postojowego na terenie działki nr 1318/1. Z uwagi na znaczne oddalenie tej działki od budynku przy ul. [...] (skarżący podaje, ze jest to ok. 200m), stwierdzenie spełnienia ww. warunków jest fikcją. W sytuacji braku możliwości zapewnienia dla nowo tworzonych lokali mieszkalnych miejsc parkingowych na terenie objętym inwestycja, rzeczą organu było rozważenie czy w tych okolicznościach możliwe jest wydanie wnioskowanej decyzji, nie zaś akceptacja stanu zaproponowanego przez inwestora. Wskazane wyżej braki, świadczą o niewyjaśnieniu istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zagadnień i powodują, że zapadłe w sprawie decyzje należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te obligują organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz ocenie na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania Sądu, weryfikując także podnoszoną przez skarżącego sprawę pozostawania terenu inwestycji w zespole zabytkowym miasta (jako obszar [...]), podlegającym ochronie z mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W kwestii tej wypowiedział się organ I instancji, stwierdzając w swojej decyzji, że "teren inwestycji nie podlega przepisom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Zasadnicza wątpliwość w tej kwestii wymaga wyjaśnienia. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ustalone zostały parametry wskazane w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a to oznacza istotną wadę polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, a także naruszone zostały przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.- a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju konkluzja obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącej w tym zakresie.