IV SA/Wa 2414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi F. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...], zezwalającej Z. w O. na czasowe zajęcie gruntów w celu przeprowadzenia remontu kapitalnego linii energetycznych 110kV w Z., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] m. O., stanowiących własność F. S. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...], Prezydent Miasta O. zezwolił Z. w O. na przeprowadzenie remontu kapitalnego linii energetycznych 110 kV w Z. - na działkach gruntu stanowiących m.in. własność F. S. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. F. S. i A. S., reprezentowani przez P. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r. zarzucając, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazali, że nie brali udziału w ww. postępowaniu, nadto decyzja została podpisana przez nieuprawnionego pracownika organu administracji co narusza art. 107 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] m. O., stanowiących własność F. S. z uwagi na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odwołaniu wnioskodawcy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że w sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci niedoręczenia poprzednikowi prawnemu stron decyzji z [...] lipca 1982 r.; 2) art. 28 kpa przez nieustalenie stron postępowania; 3) art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez nieustalenie czy decyzja została skierowana do osoby będącej stroną postępowania; 4) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 zd. pierwsze kpa poprzez nieustalenie czy pod decyzją z dnia 14 lipca 1982 r. znajduje się podpis, czy tylko jego odwzorowanie oraz czy decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną, a także z powodu niewykazania na jakiej podstawie Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. jest upoważniony do podpisania zaskarżonej decyzji organ I instancji; 5) art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczonych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji przez uznanie, że Kierownik Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. był upoważniony do wydawania decyzji objętej wnioskiem; 6) art. 35 § 1 i 3 kpa przez wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy oraz brak informowania stron o przyczynach opieszałego działania; 7) art. 36 kpa przez zaniechanie zawiadomienia strona o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie; 8) art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa przez zaniechanie działania organów na postawie i w granicach prawa; 9) art. 7 i art. 77 kpa przez zaniechanie prowadzenia postępowania zmierzającego do całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; 10) art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej; 11) art. 12 § 1 kpa w wyniku prowadzenia sprawy przez siedemnaście miesięcy. Z uwagi na powyższe odwołujący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 lipca 1982 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analizując wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji jest zobowiązany, jako organ nadzoru, do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania, tj. z dnia [...] lipca 1982 r. Decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 1982 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. przewody służące do przesyłu elektryczności. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczy zezwolenia Z. w O. na przeprowadzenie remontu kapitalnego linii energetycznych 110 kV z Z., zatem kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydana w trybie art. 35 ww. ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. W kwestionowanej decyzji wskazano, że decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Urbanistyczno-Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 1982 r., Nr [...], zatwierdzony został plan realizacyjny kapitalnego remontu linii energetycznej na trasie [...] Z. w O. W aktach sprawy znajduje się kopia ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1982, co potwierdza zdaniem organu II instancji, że w momencie orzekania przez Prezydenta Miasta O., tj. w dniu [...] lipca 1982 r., istniała decyzja lokalizacji szczegółowej. Na tej podstawie możliwe było przeprowadzenie na ww. nieruchomości remontu linii energetycznych. W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezbędne do przeprowadzenia remontu kapitalnego linii energetycznych 110 kV w Z. - na działkach gruntu stanowiących własność R. G., M. K. i F. S. Sporna decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. dotyczyła m.in. działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] m. O. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami tej nieruchomości są F. S. oraz A. S. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska), którzy nabyli tę nieruchomość od B. S. na podstawie umowy przekazania własności gospodarstwa i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] kwietnia 1981 r.. Zatem w dniu wydania decyzji, tj. dnia [...] lipca 1982 r., współwłaścicielem tej nieruchomości był F. S., który został wskazany w decyzji jako jej adresat. Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu A. S., organ odwoławczy wskazał, że wadliwość taka może być kwalifikowana jako przesłanka wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym Minister podzielił stanowisko organu I instancji, iż zarzut braku udziału strony w postępowaniu mógłby być podnoszony jedynie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu nieważnościowym. W kwestii zarzutu podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną organ odwoławczy zauważył, że podpisanie decyzji przez innego upoważnionego pracownika nie oznacza naruszenia art. 107 kpa. Minister wyjaśnił, że Prezydent Miasta O. był zgodnie z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie zajęcia nieruchomości. Natomiast art. 107 § 1 kpa przewidywał upoważnienie przez organ osoby do wydania decyzji. Tym samym wymaga wyjaśnienia czy osoba podpisana pod decyzją była upoważniona, na co wskazuje posługiwanie się przez nią odpowiednią pieczęcią. W aktach sprawy znajduje się kopia świadectwa pracy, które potwierdza, że J. R. w okresie od [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] grudnia 1983 r. zajmował stanowisko Zastępcy Kierownika w Miejskim Zarządzie [...] w O. Organ I instancji podjął zatem działania mające na celu ustalenie czy podpisujący decyzję Zastępca Kierownika Miejskiego Zarządu [...] w O. mgr J. R. posiadał umocowanie do podpisywania decyzji występując w tym celu do Prezydenta Miasta O. Prezydent Miasta O. wystąpił do Archiwum Państwowego w O. oraz archiwum zakładowego Urzędu Miasta O. w sprawie przesłania dokumentów spraw zakończonych sporną decyzją. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent poinformował organ I instancji, że nie powiodły się próby uzyskania akt ww. sprawie oraz wskazał, że nie dysponuje wiedzą na temat braku uprawnień osoby podpisującej się pod rozstrzygnięciem. Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpił do E. S.A. Oddział w O. z prośbą o udzielenie informacji czy w archiwum posiada ona jakiekolwiek dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy. Jednak poszukiwanych dokumentów nie udało się uzyskać, jednakże należy mieć na względzie, że pełnomocnictwa nie są dokumentami, które są zakwalifikowane jako dokumenty kategorii archiwalnej przeznaczonej do długiego przechowywania. Z uwagi na powyższe, fakt nieodnalezienia dokumentu upoważniającego Zastępcę Kierownika Miejskiego Zarządu [...] w O. do wydania kwestionowanej decyzji – zdaniem Ministra – nie oznacza, że to umocowanie nie istniało, a zatem nie stanowi postawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że wnioskodawcy nie wskazali dowodów, ani faktów potwierdzających ich zarzut. Odnośnie zarzutu prowadzenia postepowania przez organ I instancji w sposób przewlekły Minister wskazał, że kwestie ta nie stanowi przedmiotu postępowania odwoławczego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i zasadnie uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dał podstaw do stwierdzenia zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 kpa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1982 r.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję F. S. i A. S., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w wyniku uznania, że kwestionowana decyzja zastała własnoręcznie podpisana oraz nieustalenie czy pod decyzją znajduje się podpis czy tylko mechaniczne odwzorowanie podpisu; 2) art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w wyniku zaniechania rozpoznania sprawy w zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa polegające na braku jakiegokolwiek podpisu pod wzruszaną decyzją; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 zd. 1 kpa przez uznanie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji została podpisana przez osobę do tego upoważnioną; 4) art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz.U. z 1977 r. Nr 27, poz. 115 ze zm.) w wyniku uznania, że na podstawie ww. przepisów Zastępca Kierownika Miejskiego Zarządu [...] w O. był upoważniony do wydawania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji; 5) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 zd. 1 kpa przez niewykazanie na jakiej podstawie Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. jest upoważniony do podpisania decyzji wydanej przez organ I instancji; 6) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. braku odręcznego podpisu, złożenie tego podpisu przez osobę nieuprawnioną (nieupoważnioną) oraz niedoręczeniu stronom wzruszanej decyzji; 7) art. 35 § 1 i § 3 kpa przez prowadzenie postępowania z kilkukrotnym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy oraz braku informowania stron o przyczynach opieszałego działania organu II instancji, jak również zignorowanie przez ten organ analogicznego zarzutu co do postępowania w tym przedmiocie prowadzonym przez organ I instancji; 8) art. 36 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie przez organ II instancji, jak również zignorowanie przez ten organ analogicznego zarzutu co do postępowania w tym zakresie przez organ I instancji; 9) art. 7 Konstytucji przez zaniechanie działania organu na podstawie i w granicach prawa; 10) art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób zmierzający do całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organy obu instancji; 11) art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania przez organy obu instancji w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej; 12) art. 6 kpa przez niepodejmowanie działań przez organ I instancji na podstawie przepisów prawa; 13) art. 12 § 1 kpa przez prowadzenie postępowania przez okres 28 miesięcy przez organ II instancji oraz nieodniesienie się do faktu prowadzenia sprawy przez organ I instancji przez 17 miesięcy. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zdaniem skarżących organy obu instancji zaniechały ustalenia jaką techniką został wykonany "podpis odręczny" istniejący pod wzruszaną decyzją oraz dołączenia do akt sprawy oryginalnego egzemplarza ww. decyzji bądź protokołu oględzin ww. aktu, które świadczą o konieczność stwierdzenia nieważności wzruszanej decyzji. Nadto organy dopuściły się błędnej interpretacji przepisów prawa skutkującej uznaniem posiadania upoważnienia przez pracownika organu do podpisania decyzji oraz prowadzenia postępowania wbrew zasadom praworządności demokratycznego państwa prawa tj. ogólnym zasadom postępowania administracyjnego oraz zasadom konstytucyjnym. Skarżący zarzucili jednocześnie, iż decyzja organu I instancji została podpisana przez pracownika nieposiadającego upoważnienia do jej podpisania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze wskazując, iż organ odwoławczy nie przeprowadził powtórnej wszechstronnej analizy wszelkich istotnych okoliczności, w tym prawidłowości podpisu pod decyzją, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. uczestnik postępowania – E. S.A. w G. wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej zwanej "ppsa"), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm., dalej zwanej "ustawa wywłaszczeniową z 1958 r."). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99). Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja Prezydent Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...], zezwalająca Z. w O. na przeprowadzenie remontu kapitalnego linii energetycznych 110 kV w Z. - na działkach gruntu stanowiących m.in. własność F. S., będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zasadnie organy uznały, że podnoszony przez skarżących zarzut, iż strona - w niniejszej sprawie A. S. - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zawarty we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i może zostać uwzględniony wyłącznie w postępowaniu o wznowienie postępowania. System nadzwyczajnych trybów postępowania obejmujący między innymi postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 kpa) i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa) jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Powyższy zarzut może być zatem podniesiony w sprawie o wznowienie postępowania, a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 1982 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywał zatem szczególny tryb wywłaszczenia polegający na ograniczeniu własności nieruchomości przez ustanowienie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) określonych praw na rzecz wskazanych jednostek administracji i gospodarki państwowej. Wydanie decyzji na podstawie art. 35 ww. ustawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania ugodowego. Szczególny tryb wywłaszczenia (art. 35 ww. ustawy) w odróżnieniu od trybu ogólnego nie mógł być stosowany na potrzeby innych podmiotów niż wymienione w art. 35 tej ustawy. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Biura [...] w O. z [...] stycznia 1982 r., nr [...], zatwierdzająca pod względem urbanizacyjnym i architektonicznym plan realizacyjny kapitalnego remontu linii energetycznej na trasie [...], którego inwestorem był Z. w O. Organy prawidłowo ustaliły, że decyzja z [...] lipca 1982 r. o zezwoleniu na wejście m.in. na działki nr [...] i nr [...] celem przeprowadzenia remontu linii energetycznych 110 kV w Z. została wydana na podstawie i zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej w formie zatwierdzenia planu realizacyjnego, zaś przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Tym samym w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. niezbędne do czasowego zajęcia ww. działek, a w konsekwencji decyzja z [...] lipca 1982 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucili organowi administracji nieuzasadnione przyjęcie, że Zastępca Kierownika Miejskiego Zarządu [...] w O. – J. R. posiadał stosowne upoważnienie do wydania decyzji o zezwoleniu Z. w O. na czasowe zajęcie nieruchomości oraz nieustalenie czy pod decyzją znajduję się podpis czy tylko jego mechaniczne odwzorowanie (faksymile). Zdaniem skarżących organ dopuścił się w ten sposób również naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego, nie wyjaśnił bowiem dostatecznie istnienia spornego upoważnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Przeważający jest przy tym pogląd w piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych; glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, nr 10, poz. 190). Wbrew zarzutowi skarżących w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości istniała podstawa prawna do jej wydania z upoważnienia prezydenta miasta przez zastępcę kierownika miejskiego zarządu gospodarki terenami. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. nr 26 poz. 139 ze zm.) wojewodowie, prezydenci miast oraz naczelnicy miast i dzielnic mogą upoważnić kierowników i innych pracowników podległych im urzędów, a naczelnicy gmin - pracowników urzędów gmin do załatwiania określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Przepis ten nie wymaga jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych aby uznać, że prezydent miasta mógł upoważnić zastępcę kierownika podległego mu urzędu (miejskiego zarządu gospodarki terenami) do wydawania decyzji. Decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. została wydana przez upoważnionego pracownika właściwego organu. Pod rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ww. decyzji widnieje pieczęć "Z up. Prezydenta Miasta Z-ca Kierownika Miejskiego Zarządu [...] w O. mgr J. R." i podpis tej osoby. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu z powołaniem się na upoważnienie do wydania decyzji. Natomiast mimo podjęcia wszelkich czynności w celu zebrania materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie udało się odnaleźć upoważnienia udzielonego J. R. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie do wydania decyzji nie może świadczyć automatycznie o braku umocowania do działania w tym zakresie. Zdaniem Sądu, brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących spornych nieruchomości, pochodzących sprzed ponad 36 lat powoduje, że istnieje obiektywna przeszkoda w ustaleniu, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym, że istnieje podstawa do przyjęcia, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Usprawiedliwiony ze względu na upływ czasu brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Minister Infrastruktury z tego obowiązku się wywiązał. Zebrał bowiem i rozpatrzył materiał dowodowy, jaki był w tej sprawie dostępny i jakim dysponował. Na tej podstawie zasadnie przyjął, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja z [...] lipca 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba dodać, że zarzucając organowi naruszenie tego przepisu skarżący nie wykazali, aby decyzja została podpisała bez wymaganego upoważnienia prezydenta miasta. Organ I instancji podjął szereg działań zmierzających do odnalezienia upoważnienia uprawniającego Zastępcę Kierownika Miejskiego Zarządu [...] do podpisania kwestionowanej decyzji. Prezydent Miasta O. wystąpił w tym celu do Archiwum Państwowego w O. oraz archiwum zakładowego Urzędu Miasta O., Spółki E. w O., W. sp. z o.o. w O., a także samego J. R. Dokumentu nie udało się odnaleźć, natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia świadectwa pracy potwierdzająca, że J. R. w okresie od [...] sierpnia 1980 r. do [...] grudnia 1983 r. zajmował stanowisko Zastępcy Kierownika Miejskiego Zarządu [...] w O. Nie przedstawiono natomiast żadnych dowodów wskazujących, że J. R. nie miał umocowania do podpisania spornej decyzji z [...] lipca 1982 r.. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, niemożność odszukania przez organ określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że w tym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów. Jak wskazuje się w judykaturze, wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia kwestii podpisu znajdującego się pod wzruszaną decyzją stwierdzić należy, że brak jest w aktach sprawy oryginału decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że sprawa dotyczy aktu administracyjnego wydanego nie tylko kilkadziesiąt lat temu, ale w szczególnym reżimie politycznym i prawnym państwa. Mimo to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że został wydany akt administracyjny wywołujący negatywne skutki w sferze praw jednostki w postaci czasowego zajęcia prywatnej nieruchomości. Organ zgromadził całą dostępną dokumentację postępowania wywłaszczeniowego, po uprzednim wystąpieniu do archiwów oraz uczestników postępowania o przedstawienie archiwalnych akt wywłaszczeniowych. Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy, obrazujący proces wywłaszczenia, uprawniał organ nadzoru do uznania, że w obrocie prawnym pozostaje akt administracyjny wywołujący negatywne skutki, do którego oceny uprawiony był organ nadzoru. Jeżeli bowiem została wydana decyzja, która może być zidentyfikowana co do organu, który go wydał i skutku jaki wywołała w odniesieniu do konkretnych osób, to w świetle art. 157 i art. 158 kpa nic nie stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania nadzorczego wobec takiej decyzji. Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 zd. 1 kpa, polegający na wydaniu decyzji organu I instancji przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania. Wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zatem co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu. Przy czym zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. W niniejszej sprawie, S. K. – Zastępca Dyrektora Wydziału [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. – powołał się w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. na posiadane upoważnienie udzielone przez Wojewodę [...]. Z powyższego wynika, że S. K. został upoważniony w trybie art. 268a kpa do wydawania decyzji w imieniu Wojewody. Wobec dalszych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ jest skarga na bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa), a nie skarga na akt wydany w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Tym bardziej, gdy bezczynność ta odnosić się ma do zwłoki w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd zaś badając legalność zaskarżonego aktu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ale wyłącznie poddaje ocenie działania organów administracji publicznej podejmowane w sprawie, pod kątem ich zgodności z prawem. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Minister rozpatrzył sprawę w sposób niezbędny do oceny badanej decyzji w postępowaniu nadzorczym i w dostateczny sposób wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo ocenił, iż badana decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dokonując w tym względzie całościowej analizy zebranego materiału dowodowego sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wobec powyższego powołane w skargach zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, wskazane zaś przez skarżących okoliczności, nie potwierdziły wystąpienia przesłanek obligujących organ do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania wzruszanej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra przepisów postępowania. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwości zawiązanych z oceną i zgromadzeniem materiału dowodowego przez organ odwoławczy, tj. naruszenia art. 7, art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6, art. 8 i art. 15 kpa, jak i zasady legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 151 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji.