II SA/Rz 1276/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy K.R. ( dalej: "skarżącej") wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdzającej nabycie, z dniem 1 stycznia 2016 r., z mocy prawa, przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta , prawa własności mienia pozostałego po wykreślonej z Krajowego Rejestru Sądowego spółce "A." sp. z o.o. z siedzibą w ( dalej: "spółka"), nieruchomości położonych w S. ( dz. o nr ewid. 4, 7/32, 7/38, 7/40, 7/42, 7/44, 7/45, 8, 20, 21, 22, 31, 37/4, 37/9, 39/2, 45/1, 45/2, 1908, 1912/40, 1914/27, 1926, 1927 i 1928) i w ( dz. ewid. 2274/1 i 2274/3). W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 123 § 3 w zw. z art. 144, 61a w zw. z art. 17 pkt 1, art. 157 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art 9 ust. 2b, ust. 2i i ust. 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz.U. z 1997 r., nr 121, poz. 770; dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę o KRS"). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art 9 ust. 2b w zw. z art 9 ust. 2a, 2 i, 2j przepisów wprowadzających ustawę o KRS w zw. z art 1 ust. 2 pkt 1 i art 36 pkt 6 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz art. 104 K.p.a. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa przez Skarb Pastwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta prawa własności mienia pozostałego po wykreślonej z Krajowego Rejestru Sądowego spółce. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, że spółka do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła wniosku o przerejestrowanie się do KRS – na podstawie art 9 ust. 2a Przepisów wprowadzających ustawę o KRS, uznano ją z dniem 1 tycznia 2016 r. za wykreśloną z rejestru, a na podstawie art 9 ust. 2b ustawy, Skarb Państwa nabył nieodpłatnie mienie po spółce. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek o wpis spółki do KRS złożony w dniu 29 lutego 2016 r., jako złożony po upływie terminu został odrzucony . Wskazał przy tym, że interesu prawnego w tym postępowaniu nie mają również udziałowcy spółki gdyż prawa ich wygasły z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. W dniu 18 sierpnia 2017 r. K.R. działając jako członek zarządu byłej spółki wniosła o stwierdzenie na podstawie art 157 § 2 K.p.a. nieważności decyzji Starosty ego z dnia 5 kwietnia 2017 r., zarzucając rażące naruszenie art 2, art 8 ust. 1 i 2, art 9, art 21 ust. 1 i 2, art 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także art 1 ochrony własności protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...]Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Powołując się na art 61 K.p.a. wskazało, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli natomiast podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – art 61 K.p.a. Dalej wyjaśniło, że stronami nadzwyczajnego postępowania są strony pierwotnego postępowania oraz każdy czyjego obowiązku lub uprawnienia dotyczy postępowanie art 28 K.p.a. Podmioty wykreślone z rejestru nie mają zdolności prawnej, nie mogą być stroną postępowania. Zdaniem organu powołującego się w tym zakresie na piśmiennictwo ( A. Kornecka, Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art 9 ust. 2b i 2i Przepisów wprowadzających ustawę o KRS, wybrane problemy prawne część I, Casus nr 83 z 2016 r.) interesu prawnego w tym postępowaniu nie mają również wspólnicy, członkowie spółdzielni i inne osoby uprawnione do udziału w majątku likwidacyjnym czy ich wierzyciele, gdyż prawa ich wygasły z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Powyższe stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Sądu K.R. działając jako członek zarządu byłej spółki zarzuciła rażące naruszenie art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że wbrew stanowisku organu jest stroną postępowania. Decyzja Starosty narusza bowiem jej interesy pozbawiając prawa własności nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji jak również umową miedzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Królestwa Belgii i Rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestorów, Warszawa 19 maja 1987 r. W dalszej kolejności podjęła próbę podważenia zapisów ustawy o KRS oraz Przepisów wprowadzających ustawę o KRS, które jej zdaniem wprowadzały bardzo krótki okres na rejestrację. Utrata legalnego istnienia spółki, która nie została ponownie zarejestrowana jest niezgodna z prawem Unii Europejskiej, dyrektywą 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, które są wymagane w państwach członkowskich przedsiębiorstw wymienionych w art 48 akapit drugi Traktatu w celu uzyskania ich równoważności w celu ochrony interesów członków i osób tarciach. Powołując się na zapisy ustawy o KRS w tym art 24, 25 i 25 a wskazała, że spółka przed wykreśleniem nie została wezwana do nadesłania odpowiednich dokumentów celem wpisu do KRS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów, o których wyżej mowa. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy własne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty stwierdzającej nabycie z dniem 1 styczna 2016 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności mienia po wykreślonej z Krajowego Rejestru Sądowego Spółce "A." Sp. z o.o. Organ stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2016 r. tj. z dniem wykreślenia spółki z KRS, utraciła ona byt prawny, jej mienie przeszło na Skarb Państwa i z tą chwilą jedynym podmiotem, któremu przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art 9 ust. 2i Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym jest Skarb Państwa. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie mają wspólnicy, członkowie spółdzielni i inne osoby uprawnione do udziału w majątku likwidacyjnym, gdyż prawa ich wygasły z chwilą wykreślenia podmiotów z rejestru. Na tej podstawie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku wspólnika byłej spółki. Zgodnie z art 61 a § 1 K.p.a.: "organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Na etapie wszczęcia postępowania organ zobowiązany jest do dokonania ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania. Zgodnie z treścią art 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym oznacza możność wskazania określonego przepisu prawnego, z którego by wynikało, iż dane postępowanie administracyjne będzie oddziaływać na konkretne prawo danego podmiotu. Zgodnie z art 9 ust. 2a Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym: "Podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. (...). Z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru ( ust. 2b). W postępowaniach dotyczących mienia i zobowiązań, o których mowa w ust. 2b, oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 2a.( ust. 2 j). Decyzje w tym przedmiocie wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości ( ust. 2 i). Działając w oparciu o powyższe przepisy Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. , nr [...]stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa, przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta prawa własności mienia pozostałego po wykreślonej z Krajowego Rejestru Sądowego spółce "A." sp. z o.o. z siedzibą w . Następnie pismami z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...]dokonał zawiadomienia Sądu Rejonowego w Wydział Ksiąg Wieczystych o zmianie właściciela nieruchomości. W świetle powyższego zgodnie z wcześniej powołanymi przepisami, dnia 1 stycznia 2016 r. spółka A. sp. z o.o. została uznana za wykreśloną z rejestru, wygasły prawa wspólników w majątku likwidacyjnym spółki, a jedynym podmiotem będącym stroną postępowania stał się Skarb Państwa reprezentowany przez starostę – art 9 ust. 2 j Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Zdanie drugie tego przepisu w sposób wyraźny wykluczyło istnienie interesu prawnego po stronie wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wskazując, że prawa ich wygasły z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru , tj. co do zasady z dniem 1 stycznia 2016 r. ( wyj. ostatnie zdanie ust. 2a) Analogicznie przedstawiać się będzie legitymacja procesowa w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Brak jest podstawy prawnej do rozszerzenia kręgu stron nadzwyczajnego postępowania. Nawet jeśliby przyjąć, że po stronie byłych wspólników istniałby interes faktyczny, na który powołuje się skarżąca, to ww przepisy przekreślają istnienie po ich stronie interesu prawnego – normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę roszczenia. Wręcz istnieje norma, która ich tego prawa pozbawia. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, rozwiązanie to nie jest nieproporcjonalne ani krzywdzące jeśli wziąć pod uwagę fakt, że nieprzerejestrowana od 2001 r. spółka nie uporządkowała swej sytuacji prawnej i nie dopełniła obowiązku rejestrowego. Zarówno pod rządami kodeksu spółek handlowych, jak i przepisów wcześniejszych nabycie przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością osobowości prawnej było związane z wpisem do rejestru ( art 12 k.s.h. oraz art 160 ust. 4 i art 171 § 1 k.h.). Zgodnie z art 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KRS: "podmiot podlegający obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art 1, wpisany do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy, jest obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców". Aktualność zapisów dotychczasowych rejestrów była przesuwana w czasie. Początkowo ustawodawca określił, że wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców należy zgłosić najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. ( Dz.U z 2000 r., Nr 114, poz. 1194), kolejno: do dnia 31 grudnia 2005 r. ( Dz.U. 2002, Nr 1, poz. 2), nie dłużej niż do 31 grudnia 2013 r. ( Dz.U. z 2010 r., Nr 106, poz. 671), wreszcie do dnia 31 grudnia 2015 r. ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1622). Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej termin 31 grudnia 2015 r. nie został wprowadzony nagle i z pokrzywdzeniem nieświadomych wspólników. Zamknięcie ostatecznie datą 31 grudnia 2015 r. możliwości dokonania wpisu miało na względzie zapewnienie pewności oraz bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, zapobiegnięcie sytuacji, w której nieprzerejestrowane spółki były poza kontrolą i nadzorem sądów rejestrowych, co mogło prowadzić do wielu nadużyć. W ocenie Sądu słusznie w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1924) druk sejmowy 2816 zaznaczono, że okres ponad 13 lat – liczony od wejścia w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym stwarzał dostateczne możliwości złożenia wniosku o wpis podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego przy zachowaniu minimum staranności ze strony zainteresowanych podmiotów. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art 24 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz.U. z 2017 r., poz.700 dalej: "ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym"), którego organ nie stosował ani też nie miał obowiązku jego stosowania. Wskazany przez skarżącą przepis art 24 i n. Krajowego Rejestru Sądowego dotyczy stanów faktycznych powstałych w czasie obowiązywania ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i został skierowany do podmiotów zobowiązanych do wpisu do tego rejestru, podczas, gdy zastosowany w niniejszej sprawie przepis art 9 ust. 2a i 2 b Przepisów wprowadzających Krajowy Rejestr Sądowy dotyczył sytuacji, w których podmioty wpisane do wcześniej funkcjonujących rejestrów nie dopełniły obowiązku przerejestrowania. Przepisy wprowadzające Krajowy Rejestr Sądowy w sposób kompleksowy uregulowały sytuację prawną tych podmiotów nakładając na nie po pierwsze obowiązek złożenia wniosku o wpis – art 7, oraz określając skutki nie wywiązania się z tego obowiązku. Nie ma żadnych podstaw do tego by sytuację prawną tych podmiotów regulowały przepisu ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym w tym powoływany przez skarżącą art 24. Sąd rejestrowy nie miał w związku z tym obowiązku uprzedniego wzywania spółki do dokonania wpisu, jak domagała się skarżąca, a upływ przewidzianych w Przepisach wprowadzających Krajowy Rejestr Sądowy terminów, spowodował jej wykreślenie. Sąd zwraca również uwagę, że ustawodawca uregulował również sytuację, w której wniosek o wpis został złożony przed 1 stycznia 2016 r., a następnie po tej dacie został zwrócony, odrzucony, oddalony albo postępowanie o wpis umorzone. W takiej sytuacji skutki przewidziane w ust. 2b powstają z dniem następnym po dniu zwrotu, odrzucenia, oddalenia wniosku albo umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o wpis został złożony w dniu 26 lutego 2016 r. i odrzucony postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] XIV Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt [....]. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że postępowanie organów pozostaje w sprzeczności z dyrektywami unijnymi, umową między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Belgii i Rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji z dnia 19 maja 1989 r. ( Dz.U. z 2001 r., nr 15, poz. 153), czy też Konstytucją RP. Zadaniem wskazanych przez skarżącą dyrektyw było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii i ustanowienie odpowiednich standardów funkcjonowania spółek w państwach członkowskich, gwarantujących z jednej strony konkurencyjność przedsiębiorstw, a z drugiej zabezpieczających interesy wspólników ( akcjonariuszy) oraz kontrahentów spółki. Tym też celom służyły wprowadzone terminy uregulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza systemem ewidencji. Spółki z o.o. wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, a nie wpisane do KRS nie spełniały wymogów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/30/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art 54 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w celu uzyskania ich równoważności, dla ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich w zakresie tworzenia spółki akcyjnej, jak również utrzymania i zmiany jej kapitału ( Dz.U. UE.L.2012.315.74). Nie można więc mówić o naruszeniu tej dyrektywy w przypadku podjęcia postępowania zmierzającego do realizacji wyznaczonych nią celów. Z kolei dyrektywa 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2001 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony zarówno interesów wspólników, jak i osób trzecich ( Dz.U.UE.L.2009.258.11), stanowiła podstawą wprowadzenia art 24 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, w związku czym jej treść nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa własności. Przewidziana w art 21 i 64 Konstytucji czy też z art 4 ust. 1 umowy międzynarodowej, ochrona prawa własności doznaje ograniczeń, które mogą być usprawiedliwione przepisami prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie może być również mowy o naruszeniu zasady równości. Wszystkie nieprzerejestrowane do dnia 31 grudnia 2015 r. spółki podlegały wykreśleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.