II OSK 1561/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 992/17 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie parkingu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 06 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 992/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie parkingu. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. S i l. S zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin o podjęcie działań w związku z parkingiem zlokalizowanym na działce [....] przy ulicy [...], wskazując, że przedmiotowy parking znajduje się w odległości 0,5 m od ich działki budowlanej, przez co zatruwają ich spaliny wydzielane przez znajdujące się na nim samochody. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji") działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie. Organ I instancji, odwołując się do przeprowadzonej 29 września 2016 r. na przedmiotowej działce kontroli wskazał, że znajduje się na niej droga dojazdowa do budynku usługowego o charakterze sportowym wraz z zatoką parkingową wykonaną zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi – M.C. – J.Z. pozwolenia na budowę budynku usługowego o charakterze sportowym wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, przyłączami wodno – kanalizacyjnym, deszczowym i gazowym oraz drogą dojazdową z zatoką parkingową i chodnikami na działkach nr [...] położonych przy ulicy [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektów. Zdaniem organu decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"). Organ stwierdził, że od czasu udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Na drodze dojazdowej nie wyznaczono miejsc postojowych dla samochodów. W tej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Decyzja powyższa, na skutek rozpoznania odwołania S.S., została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również jako: "WINB" albo "organ II Instancji") z dnia [..] lipca 2017 r., który podzielił stanowisko, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza, że został on wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Przesądza o tym treść protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 23 grudnia 2010 r., gdzie wskazano, że budynek został wykonany zgodnie z projektem, inwestor przedłożył do wglądu certyfikaty i świadectwa jakości na wbudowane materiały, a budynek kwalifikuje się do przyjęcia do użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie budynku obejmowała również wykonanie drogi dojazdowej z zatoką parkingową na działce nr [...] i [...] przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność S. i L. S. Projekt przewidywał wykonanie dwóch odcinków – jednego prowadzącego od parkingu wzdłuż ściany szczytowej oraz drugi, krótki odcinek od drogi dojazdowej do wejścia do budynku. WINB zwrócił uwagę, że z ustaleń wynikających z przeprowadzonych 11 maja 2017 r. oględzin wynika, że stan faktyczny ustalony podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB miasta Lublin w dniu 26 września 2016 r., nie uległ zmianie. Realizacja drogi dojazdowej do budynku wraz z zatoką parkingową na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, a także udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie całego zadania inwestycyjnego powoduje, iż brak jest przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na skutek wniesionej przez S.S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 06 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 992/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2017 r. Sądu I instancji podzielił pogląd, że w przypadku gdy przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust.1 ustawy, postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe. Sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielająca [...] J.. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, w stosunku do którego Prezydent Miasta Lublin udzielił pozwolenia na pozwolenia na budowę [..] kwietnia 2009 r. została wydana [...] grudnia 2010 r. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyjaśnił, że istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Rację miał zatem WINB uważając, że wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane możliwe jest dopiero po usunięciu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Treść decyzji z [...] grudnia 2010 r. nie pozostawia wątpliwości, że została poprzedzona przeprowadzoną 23 grudnia 2010 r. obowiązkową kontrolą zgodności inwestycji z projektem budowlanym, podczas której potwierdzono zgodność wykonanej inwestycji z projektem architektoniczno – budowlanym, projektem zagospodarowania działki oraz potwierdzono uporządkowanie i właściwe zagospodarowanie terenu. Usankcjonowanie tych ustaleń ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, do uzyskania zresztą której zobowiązano inwestora w decyzji z [..] kwietnia 2009 r. oznacza bezzasadność tych wszystkich argumentów wniesionej skargi, które odnoszą się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. Nr 75, poz. 1422). Sąd I instancji zauważył jednak, że brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego dotyczy tylko tych robót, które zostały objęte wspomnianą decyzją. Kluczową kwestią pozostaje zatem ustalenie, jakie roboty zostały wykonane po dacie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd przyznał przy tym rację S.S., który podniósł we wniesionej skardze, że organ okoliczności tych nie zbadał, co oznacza naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I Instancji chodzi przede wszystkim o kwestię usytuowania miejsc postojowych bezpośrednio przy nieruchomości S.S. oraz poszerzenie zatoki parkingowej. Podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu 26 września 2016 r. stwierdzono, że zatoka parkingowa została poszerzona o około 2,5 m i wysypana tłuczniem. Potwierdzenie tej okoliczności miało miejsce podczas kolejnych oględzin 11 maja 2017 r., kiedy inwestor stwierdził, że poszerzenie nie ma charakteru trwałego, nie jest utwardzone, oznakowane, oświetlone i nie jest zagospodarowane. W jego opinii cały parking objęty jest pozwoleniem na budowę z 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji organy nie ustaliły jednak w jakim czasie poszerzenie zatoki parkingowej miało miejsce, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że od daty decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, mając na względzie, że według projektu budowlanego konstrukcja nawierzchni zjazdów, drogi dojazdowej i placu manewrowego ma być z kostki brukowej o grubości 8 cm, cały zaś teren obramowany krawężnikiem o wymiarach 30 x 15 cm, to poszerzenie zatoki parkingowej jedynie przez utwardzenie tłuczniem może nasuwać wątpliwość co do tej tezy. W ocenie Sądu I instancji trudno przypuszczać, że w trakcie kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stan ten uznano za zgodny z projektem budowlanym, który przecież takiego rozwiązania nie przewidywał. Jeśli natomiast zatokę powiększono już po decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego kompleksu organ powinien ocenić jej legalność, o co wnosił S.S.. Skłonić należy się do poglądu, według którego, jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo niespełnienie warunków określonych w § 18 – 21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu. Według projektu zagospodarowania terenu miejsca parkingowe przewidziane są jedynie na działkach [...][...], po przeciwnej stronie działki S.S. Nie jest zatem oczywiste, na jakiej podstawie miejsca postojowe zostały urządzone także bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego, gdy jest tu zlokalizowana jedynie droga dojazdowa do budynku. Nie można poprzeć stanowiska organu odwoławczego, według którego brak ściśle wyznaczonych miejsc postojowych wyklucza uznanie tego obszaru za parking. Przy braku w ustawie Prawo budowlane definicji parkingu, nie można bowiem uznać, że jest to tylko takie miejsce na którym wyznaczono miejsca postojowe, skoro w ten właśnie sposób jest on wykorzystywany. Stan ten może oznaczać samowolną zmianę sposobu użytkowania części drogi dojazdowej, za co odpowiada inwestor. Braki w wyjaśnieniu wspomnianych okoliczności pozwalają zatem sądzić, w ocenie Sądu I Instancji, że ocena organów o bezprzedmiotowości postępowania jest przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.Z. (dalej jako: "Skarżący" albo "Skarżący kasacyjnie") podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania: - art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu, a w konsekwencji uchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo że w przedmiotowej sprawie zebrano i rozważono cały materiał dowodowy, w tym w sposób dokładny wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji organów administracji publicznej, czy po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego doszło do zmiany sposobu tego użytkowania - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza wyciągnięcie wniosków nie wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, 2. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 105 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż umorzenie postępowania było przedwczesne podczas gdy okoliczności sprawy, zwłaszcza przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości inwestora uprawniały do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi złożonej przez S.S. na decyzję WINB z dnia [...] lipca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Skarżący nie poszerzył obszaru parkingu, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez Sąd I Instancji. Z akt sprawy nie wynika nawet w minimalnym zakresie, by Skarżący dokonywał zmiany przeznaczenia drogi dojazdowej. Jakiekolwiek zmiany w tym zakresie byłyby zresztą bezużyteczne, albowiem droga dojazdowa służy wyłącznie do dojazdu na posesję, a inwestorowi nie zależy na ingerencji w jej przeznaczenie. Podobnie wnoszącemu skargę kasacyjną nie zależało na zmianie przeznaczenia parkingu, czy też jego wydłużeniu, albowiem obszar parkingowy jest właściwy i nie ma zapotrzebowania na szerszy teren przeznaczony do miejsc zatrzymywania, czy też postoju pojazdów. Skarżący za bezzasadne uznał nakazanie organom nadzoru budowlanego przez Sąd I instancji, ustalenia daty poszerzenia parkingu oraz rozważenie wątpliwości w zakresie możliwej zmiany sposobu użytkowania części drogi dojazdowej. W jego ocenie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie występują modyfikacje w użytkowaniu nieruchomości leżące po stronie Skarżącego co za tym idzie, nie istnieją przesłanki do wydawania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. miały na celu podważenie przyjętego przez Sąd I Instancji stanu faktycznego, wskazującego, że umorzenie postępowania w sprawie parkingu zlokalizowanego na działce [...] przy ulicy [...] w [...] było przedwczesne. Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną przez wnoszącego skargę kasacyjną pozostaje, że zatoką parkingową wykonaną zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [....], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi – [...] – J.Z. pozwolenia na budowę budynku usługowego o charakterze sportowym wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, przyłączami wodno – kanalizacyjnym, deszczowym i gazowym oraz drogą dojazdową z zatoką parkingową i chodnikami na działkach nr [...] położonych przy ulicy [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie powyższych obiektów. Niewątpliwie postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy wybudowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona m.in. w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. W konsekwencji istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można zatem prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, co jest sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i art. 7 K.p.a. - i podważa zaufanie do organów państwa. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 K.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać z wybudowanego w sposób legalny obiektu (tak np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 01 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, a także A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2018). Zasadnie zatem zarówno Sąd I instancji, jak i Skarżący argumentują, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiocie prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Jednakże, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, zasada powyższa doznaje ograniczeń, w sytuacji, w której inwestor wykonał następnie roboty budowlane nie objęte decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Innymi słowy, chodzi o roboty budowlane wykonane po dacie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że obowiązkiem organów było w niniejszej sprawie zbadanie, jakie roboty zostały wykonane po dacie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania miejsc postojowych bezpośrednio przy nieruchomości S.S. oraz poszerzenie zatoki parkingowej. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu 26 września 2016 r. stwierdzono, że zatoka parkingowa została poszerzona o około 2,5 m i wysypana tłuczniem, co potwierdzono podczas kolejnych oględzin 11 maja 2017 r. Przy uwzględnieniu faktu, że zgodnie z projektem budowlanym konstrukcja nawierzchni zjazdów, drogi dojazdowej i placu manewrowego miała być z kostki brukowej o grubości 8 cm, cały zaś teren obramowany krawężnikiem o wymiarach 30 x 15 cm, Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że poszerzenie zatoki parkingowej przez utwardzenie tłuczniem nasuwa uzasadnione wątpliwości, co do przyjętej przez organy nadzoru budowlanego tezy dotyczącej braku wykonywania robót budowlanych od daty decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż niewątpliwie trudno przypuszczać, aby w trakcie kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stan ten uznano za zgodny z projektem budowlanym, który to projekt nie przewidywał takiego rozwiązania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przeprowadził zatem logiczny wywód wskazujący, dlaczego, w jego ocenie umorzenie postępowania administracyjnego uznać należało na tym etapie za przedwczesne, opierając się na materiale dowodowym zebranym przez organy administracji i odzwierciedlonym w aktach sprawy. Sama ocena Sądu I Instancji była wszechstronna oraz poparta prawidłami poprawnego rozumowania i doświadczeniem życiowym. Konsekwentnie za bezzasadne uznać należało podnoszone przez Skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 106 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.