IV SA/Wa 2329/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2. uchyla pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. J. i Z. G. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr ewid.: [...],[...],[...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. H. S. wniosła o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Od powyżej decyzji odwołanie złożyli D. J. i Z. G. W efekcie rozpatrzonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r, poz.778), zwanej dalej u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane danej "rozporządzeniem". Zdaniem organu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, iż planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób. W sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co pozwala na spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Proponowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy wielorodzinnej występującej na tym obszarze. Kolegium wyjaśniło również zasadności ustalenia przez organ I instancji wymaganych prawem wskaźników. Odnosząc się do odwołania Kolegium twierdzi, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji spełniony jest, gdy planowana zabudowa nie koliduje w obecną funkcją. Tak, w ocenie Kolegium, jest w niniejszej sprawie. Nadto Kolegium wyjaśniło, iż użycie w decyzji organu I instancji pojęcia "wysokość zabudowy" jakkolwiek niezgodne z przepisami rozporządzenia, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w decyzji ustalono również wskaźnik stosownie do nazewnictwa używanego w rozporządzeniu w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zdaniem Kolegium nadto uchylenie decyzji z uwagi na zastosowanie niewłaściwej skali mapy, stanowi przejaw zbytniego formalizmu. Kolegium wyjaśniło również, na czym polega związanie organu wnioskiem inwestora. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. G. żądając uchylenia decyzji zaskarżonej, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów. Skarga zarzuca naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, iż wskazany teren spełnia w sposób łączny warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5; - przepisów rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wskaźników cech zabudowy i zagospodarowania terenu; - naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że z decyzji nie wynika jak zostały zebrane dane zawarte w tabeli na str. 3-11 decyzji organu I instancji. Nadto tabela zawarta w załączniku nr 2 do decyzji błędnie wylicza wartości średnie poszczególnych wskaźników. Ustalając bowiem wartości średnie dzielono sumę nie przez ilość budynków, ale przez ilość działek ewidencyjnych. Skarżący nie zgadza się, że inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Twierdzi, że brak podstaw do określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; błędnie określono wskaźnik "wysokość zabudowy", gdyż rozporządzenie takiego nie przewiduje; wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być ustalony w odniesieniu do wielkości działki a nie obszaru objętego inwestycją; zastosowano załącznik w złej skali a nadto nie jest właściwie podpisany; decyzja ustala wskaźniki inaczej niż żąda tego inwestor; nie dokonano właściwej analizy w zakresie geometrii dachu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu częściowo, bowiem co do części postanowień zawartych w decyzji organu I instancji, a wobec utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, również w decyzji organu II instancji, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zakwestionował prawidłowość wniosków wynikających z fragmentu analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez uprawnionego architekta. Pozostałe natomiast zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta był m. in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa (por. np. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 8, Warszawa 2015, teza 2 komentarza do art. 61). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 tego rozporządzenia). Zdaniem Sądu obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z zasadą wyznaczoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zastosowano metodykę wyznaczenia tego obszaru stanowiącą zasadę określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ zatem nie miał obowiązku stosując normę prawa materialnego w jej podstawowym wariancie odrębnie uzasadniać z jakich powodów przyjął tenże wariant. Sąd uznał natomiast, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. w zw. z § 5 rozporządzenia. W tym miejscu wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Ponadto analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich ustalenie musi wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 936/12). W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzi kwestia ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Przy tym podkreślenia wymaga, iż wbrew twierdzeniu skarżących, prawidłowo ustalono ten wskaźnik w odniesieniu do terenu inwestycji. Tak bowiem stanowi przepis rozporządzenia, ustalający zasadniczy sposób w jaki wskaźnik ten powinien być określany. Zauważyć jednakże należy, że parametr ten ustalono w przedziale 45% do 53%, wskazując iż jest on większy od średniego, który wynosi 23%. Zdaniem Sądu w niedostateczny sposób wyjaśniona została zasadność odstępstwa. Tym bardziej, że biorąc pod uwagę wielkość tego wskaźnika dla występującej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, tj. przedział od 42-44% (co słusznie zdaniem Sądu brał pod uwagę organ, wobec tego że przedmiotem planowanej inwestycji jest właśnie zabudowa wielorodzinna), ustalenie tego wskaźnika w przedziale 45-53% bez dodatkowego uzasadnienia, czyni to ustalenie dowolnym. Przepisy rozporządzenia nakazują bowiem odniesienie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu bądź do średniego wskaźnika (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) bądź do innego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Tan inny wskaźnik musi jednak wynikać z koncepcji jego ustalenia, zawartej przynajmniej w analizie. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie, że w obszarze analizowanym występuje działka z takim właśnie wskaźnikiem zabudowy iż że jest to zgodne z koncepcją inwestora. Wskaźnik ten bowiem musi być bowiem odniesiony bądź do średniego wskaźnika, bądź – w razie podstaw – zweryfikowany w oparciu o konkretne zindywidualizowane przesłanki. Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części wskaźnika powierzchni zabudowy. Jako natomiast bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Odnośnie pozostałych wskaźników decyzja jest prawidłowa, oparta o prawidłowo ustalony stan faktyczny podjęty na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również podniesionych naruszeń w zakresie błędnego podpisania załącznika. Co do nieodpowiedniej skali mapy, to jakkolwiek rację ma Kolegium iż uchylenie decyzji tylko z tego powodu nie było uzasadnione, jednak wobec stwierdzenia innych uchybień, uzasadniających wyeliminowanie obu decyzji z obrotu prawnego, okoliczność ta przy ponownym prowadzeniu postępowania powinna zostać uwzględniona i inwestor winien zostać zobowiązany do przedłożenia właściwego załącznika graficznego. Co do zarzutów w zakresie brak wykazania, że dane przyjęte w tabeli są prawidłowe, Sąd podkreśla, że ustalanie stanu faktycznego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy odbywa się na podstawie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Analizę tę zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a zatem osoba posiadająca przygotowanie zawodowe. Nie ma zatem podstaw, aby analiza ta była weryfikowana przez inny dowód W przypadku wykazania wad w tej analizie w zakresie błędnego wskazania danych, konieczne jest wyjaśnienie ich przez osobę sporządzającą analizę. Dowód ten nie jednak może zostać zastąpiony innym dowodem, jak np. oględziny. Oględziny w pewnych sytuacjach mogą być traktowane jako dowód akcesoryjny. Strona jednak musi wykazać konieczność jej przeprowadzenia, co w sprawie na etapie postępowania administracyjnego nie miało miejsca. Nie jest zasadny również zarzut ustalenia wskaźników dot. wysokości inaczej niż żądał tego inwestor. Prawidłowo Kolegium w tym zakresie wyjaśniło zakres związania organu żądaniem inwestora, nadto w niniejszej sprawie inwestor ustaleń w tym zakresie nie kwestionował, co uzasadnia twierdzenie, że są one zgodne z jego żądaniem. Wszystkie te względy zadecydowały o częściowym uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Ponieważ skarga została uwzględniona w jednej piątej (pięć wskaźników ustalanych w warunkach zabudowy) tj. uchylono zaskarżoną decyzję co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy - zasądzono proporcjonalnie zwrot wpisu sądowego oraz zastępstwa procesowego.