I GSK 2193/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B., K. B., K. O., M. M., M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 695/17 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg J. B., K. B., K. O., M. M., M. K. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wysokości podstawowej kwoty dotacji na rok 2017 postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 695/17 odrzucił skargi M. M., K. O., M. K., J. B. i K. B. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wysokości podstawowej kwoty dotacji na rok 2017. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy P. podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; dalej: uso). W dniu [...] lutego 2017 r. K. O., M. K., J. B., K. B. i M. M. - prowadzące przedszkola niepubliczne na terenie Gminy P. wezwały Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniżeniu wskazanej wysokości dotacji podstawowej. Pismami z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. poinformował wnioskodawczynie, iż podstawowa kwota dotacji została wyliczona zgodnie z przepisami prawa. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem K. O., M. K., J. B., K. B. i M. M. wniosły skargi na opisaną czynność, zarzucając naruszenie art. 78a w zw. z art. 89b uso poprzez błędne ustalenie wysokości dotacji podstawowej. Podnosząc powyższe, wniosły o uchylenie zaskarżonej czynności i ustalenie kwoty dotacji w sposób zgodny z art. 78 i nast. uso. Wskazały, jakie pozycje w budżecie Gminy zostały pominięte przy wyliczeniu kwot dotacji. W odpowiedzi na skargi Burmistrz wniósł o ich oddalenie podnosząc, że dotacja została obliczona w sposób prawidłowy. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ppsa połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie opisanym wyżej postanowieniem odrzucił skargi. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zakwestionowana czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. nie stanowi czynności materialno-technicznej, mieszczącej się w zakresie kontroli sądów administracyjnych. Stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.; dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej między innymi poprzez orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (to jest decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Sądu I instancji analiza art. 3 § 2 pkt 4 ppsa prowadzi do wniosku, że podlegająca kontroli sądu czynność musi spełniać następujące warunki: a) musi być czynnością z zakresu administracji publicznej; b) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa; oraz c) czynność ta nie może być podjęta w ramach postępowań administracyjnych (nie może mieć charakteru czynności procesowej). Ponadto dana czynność powinna być w sposób oczywisty skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. W przeciwnym wypadku nie można jej uznać za administrowanie, czyli władcze rozstrzyganie w sferze praw i obowiązków jednostki. Zestawiając te wymogi z charakterem zaskarżonej czynności, o której mowa w art. 89d ust. 1 uso Sąd stwierdził, że nie spełnia ona wymogu określonego w pkt b/, bowiem nie jest ona skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków określonego odbiorcy. Wskazuje na wysokość kwoty dotacji przysługującej przedszkolom niepublicznym, jednakże informuje o tym w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych podmiotów. Nie można zatem w żaden sposób stwierdzić, że w jej drodze nastąpiło władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osób prowadzących niepubliczne przedszkola. Zwłaszcza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za czynność podlegającą kontroli tych sądów uznano czynność jednostki samorządu terytorialnego polegającą na samym przyznaniu dotacji (wypłacie jej kwoty - art. 90 ust. 11 uso). Zdaniem Sądu, ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Przepis art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonego działania Burmistrza Miasta i Gminy P., podjętego w wykonaniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa powyżej), został dodany ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010). Nakłada on na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz każdych aktualizacji tych informacji. Zasadność tego stanowiska potwierdza wspomniana już nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. (ustawa z 23 czerwca 2016 r. - Dz.U. 2016. poz. 1010), na mocy której dodano art. 90 ust. 11 wprost wskazujący, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 tej ustawy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Nie ma zatem podstaw, aby uznać czynność określoną w art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty za czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że aczkolwiek w załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżących wskazał na art. 90 ust. 11 uso, jako podstawę prawną skargi, jednak z treści środka prawnego w niebudzący wątpliwości sposób wynika, iż przedmiotem zaskarżenia jest czynność polegająca na ogłoszeniu podstawowej kwoty dotacji na rok 2017 w Biuletynie Informacji Publicznej, a nie indywidualna czynność przyznania dotacji w konkretnej kwocie, o czym mówi art. 90 ust. 11 uso. Zdaniem Sądu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwe przekształcenie żądania w toku postępowania i skarżenie innej czynności zamiast pierwotnie zaskarżonej. Wiąże się to z istotą postępowania sądowoadministracyjnego jako postępowania kontrolującego legalność działań administracji publicznej. M. M., K. O., M. K., J. B. i K. B. wniosły skargę kasacyjną na postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: art. 80 ust. 11 uso i 90 ust. 11 uso - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakresem regulacji przedmiotowego przepisu nie jest objęta czynność polegająca na ustaleniu wysokości dotacji podstawowej opublikowanej na BIP organu dotującego; art. 3 § 2 pkt 4 ppsa - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zakresem regulacji przedmiotowego przepisu nie jest objęta czynność polegająca na ustaleniu wysokości dotacji podstawowej opublikowanej na BIP organu dotującego; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 1 ppsa w z w. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach, lecz z oczywistym naruszeniem ustawy zawęził zakres swej kognicji jedynie do rozpoznania skargi oraz podniesionych w niej zarzutów i wniosków, skupiając się głównie na analizie zasadności argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) przejawił się w tym, iż w sprawie faktycznie pozostawiono ostatnio wspomnianą decyzję poza kontrolą sądową i oddalono skargę, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego, pozwalałoby Sądowi pierwszej instancji na wydanie orzeczenia kasatoryjnego, z uwagi na nieważność decyzji objętej kontrolą sądową; art. 141 § 4 ppsa, które polegało na sporządzeniu uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku z faktycznym pominięciem systemowej wykładni art. 80 ust. 11 uso i 90 ust. 11 uso, wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polega na całkowitej nieweryfikowalności zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia, równoznacznej z niepoddawaniem się kontroli kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła szczegółowe motywy postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność burmistrza określona w art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegająca na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, określony w punkcie I petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 ppsa uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (v. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (v. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Stosownie do treści art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad, ogłasza się: 1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3; 2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2. Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) pełni bowiem wyłącznie funkcję informacyjną. Jak zasadnie wskazał Sądu I instancji, wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, o którym mowa w spornym przepisie, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej czynności. Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). W zamierzeniu ustawodawcy Biuletyn stanowi więc podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (v. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010). Za Sądem I instancji powtórzyć należy, że przepis art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonej czynności (zaskarżonego działania Burmistrza Miasta Ś., podjętego w wykonaniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa powyżej), został dodany ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010). Nakłada on na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz każdych aktualizacji tych informacji. Z uzasadnienia do projektu (druk sejmowy nr 559) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. wynika, że publiczna dostępność powyższych informacji jest szczególnie ważna dla organów prowadzących przedszkola, szkoły i inne placówki dotowane, a także mogą być one interesujące dla rodziców uczniów tych przedszkoli, szkół i placówek (art. 78e i art. 89d ustawy). Sąd I instancji trafnie ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zauważył, że zasadność tego stanowiska potwierdza nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 1 stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. - Dz.U. 2016. poz. 1010), na mocy której dodano art. 90 ust. 11 wskazujący wprost, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 tej ustawy, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych. Nie ma zatem podstaw, aby uznać czynność określoną w art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty za czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty kasacyjne podniesione w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, w szczególności art. 134 § 1 ppsa w z w. z art. 1 § 1 i 2 pusa, polegające zdaniem skarżących na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach oraz art. 141 § 4 ppsa, które polegało na sporządzeniu uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku z faktycznym pominięciem systemowej wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.