I GSK 2209/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 1/18 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 1/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. ("skarżąca", "Spółka"), stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr VII/38/2011 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy [...]. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Miejska w [...] w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/38/2011 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, dalej "u.p.t.z."). W § 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina [...] w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z § 3 uchwały weszła ona w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na wyżej wymienioną uchwałę A. Spółka z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości w czasie jej obowiązywania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca Spółka podniosła, że w uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo, że ustawa ta w art. 16 ust. 4 jasno wymaga ustalenia wysokości stawki według niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich (w tym skarżącej). Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego wskazywał Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. Uwzględnienie uwag Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nastąpiło poprzez wprowadzenie do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Skarżąca wskazała, że pismem z 10 listopada 2017r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Rada Miejska w [...] pismem z dnia 21 listopada 2017r. poinformowała, że kierując się wcześniejszymi sugestiami skarżącej podjęła w dniu 23 października 2017 r. uchwałę nr XXXIX/335/2017 w sprawie zmiany uchwały VII/38/2011 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy [...]. Skarżąca jednak podkreśliła, że w latach 2011 – 2017 r. w obrocie prawnym funkcjonowała skarżona uchwała, która nie była zgodna z prawem. Także zmiana tej uchwały nie spełnia wezwania skarżącej a jedynie tworzy warunki promocyjne, w szczególności wskazuje promocyjną stawkę opłaty w przypadku zadeklarowania przez przewoźnika zatrzymania się na wszystkich przystankach danej trasy w obrębie Gminy [...]. W przypadku zaś wybranych przystanków stawka pozostaje bez zmian. Skarżąca podniosła dalej, że w transporcie publicznym na terenie Gminy [...] występują minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów jest dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nie wynika w żaden sposób, aby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłat, wielkości i rodzaju pojazdów, którymi wykonywany jest transport. Wykładnia tego przepisu pozwala natomiast na stwierdzenie, że zasady niedyskryminowania, które mają być uwzględnione przy ustalaniu stawek opłat, mają być niedyskryminujące dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Wprowadzając taki zapis ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której operator (samorządowy zakład budżetowy lub przedsiębiorca związany umową z organizatorem - jednostką samorządu terytorialnego) byłby zwolniony z opłat za korzystanie z przystanków lub uiszczałby niższą opłatę niż przewoźnik. Niedyskryminujące stawki, jednakowe dla wszystkich podmiotów, to kryterium przejrzyste, czytelne, niebudzące wątpliwości i możliwe do naliczenia opłat. Ustawodawca nie wprowadził zasady, że stawka opłaty ma być zróżnicowana z uwagi na wielkość i rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Uwzględnienie wniosku skarżącej i zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy. Rada Miejska w [...] musiałaby wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu", do czego nie jest upoważniona na podstawie przepisów prawa, a także musiałaby zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Zdaniem organu wielkość taboru nie ma znaczenia dla kosztów, ponieważ koszty utrzymania są takie same. Wielkość wykorzystywanego przez przewoźnika taboru jest jego samodzielną decyzją biznesową. Gmina [...] w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywania przez przewoźnika autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów. Założeniem nietrafnym jest natomiast uzależnienie poboru opłaty przystankowej od ilości osób korzystających z przystanków komunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc) dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zmiana zaskarżonej uchwały późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2017 r., nr XXXIX/335/2017. Według Sądu pierwszej instancji skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy [...], uiszczając opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach na terenie tej Gminy. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, to jest art. w 16 u.p.t.z., został naruszony. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Według Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym nie zdefiniowano pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np. jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Z cytowanego uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Sąd pierwszej instancji zauważył, że opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd, według Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest twierdzenie skarżącej Spółki, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy [...] ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została złożona do akt sprawy bez uzasadnienia. Pełnomocnik Rady Miejskiej w [...] stwierdził zaś, że uzasadnienia tego nie udało się odnaleźć w archiwach organu. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska podejmując uchwałę i ustalając opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach (dworcu). Motywy te nie wynikają także ze złożonych przez pełnomocnika organu wyciągu z protokołu sesji Rady Miejskiej, na której podjęto uchwałę, jak też stenogramu z nagrania z tej sesji. Z tego ostatniego dokumentu wynika jedynie, że w przypadku poszczególnych przewoźników podsumowano liczbę ich zatrzymań na przystankach, obliczając kwotę opłat jaka może od każdego z nich przysługiwać – przy przyjęciu jednolitej stawki 5 groszy. Nie zwrócono zatem w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z. – rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Przykładem zaś tego, że występują istotne różnice w wielkości pojazdów u poszczególnych przewoźników, jest ten wskazany w skardze, a mianowicie dotyczący "dużych" autobusów Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji w Kielcach (autobusy pełnowymiarowe, o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 50) i autobusów skarżącej spółki o liczbie miejsc do 24. Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. Według Sądu pierwszej instancji należy uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Według Sądu pierwszej instancji powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy, gdyż Rada Miejska w [...] musiałaby wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu", do czego nie jest upoważniona na podstawie przepisów prawa, a także musiałaby zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Według Sądu pierwszej instancji podstawą takiego zróżnicowania może być właśnie omawiany przepis art. 16 ust. 4 u.p.t.z., o ile zajdą ku temu podstawy po dokonaniu stosownej analizy przesłanki w postaci "niedyskryminujących zasad", o której mowa w tym przepisie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach a także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez przez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej rekonstrukcji normy prawnej, która przejawiła się niewłaściwym odczytaniem znaczenia zwrotu "niedyskryminujących zasad" użytego przez ustawodawcę, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem go w procesie subsumcji. Według skarżącego kasacyjnie organu przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia sprowadziła się do przyjęcia a priori, że brak zróżnicowania stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie stanowi traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. W następstwie tak zrozumianego przez Sąd zwrotu normatywnego nastąpiło wadliwe jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przejawiające się przyjęciem, że w związku z brakiem możliwości odczytania motywów podjęcia uchwały, nie ma możliwości ustalenia przestrzegania podczas jej podejmowania zasad praworządności i legalności, czyli zgodności z obowiązującym prawem. Według skarżącego kasacyjnie organu "niedyskryminujące zasady" to jest niedyskryminujący charakter opłat oznacza nieróżnicowanie pozycji przewoźników, w tym, w zależności od taboru, jakim wykonywany jest transport. Natomiast Sąd nie poczynił w sposób właściwy wykładni przedmiotowego pojęcia za pomocą reguł językowych, a przeniósł swoje rozważania na grunt wykładni funkcjonalnej, pomijając przy tym wykładnię systemową. Według skarżącej kasacyjnie wszelkie rozważania Sądu na temat znaczenia wielkości pojazdów przewoźnika dla ustalenia stawki opłaty mogą zostać poddane rzeczowej krytyce podważającej ich przydatność dla ustalenia "niedyskryminujących zasad". Właściwe rozumienie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., nakazuje przyjęcie zasady, że stawka jednakowa dla wszystkich jest ustalona według "niedyskryminujących zasad", zaś dopiero jej zróżnicowanie powoduje konieczność badania, czy w związku z tym nie nastąpiła dyskryminacja. Dlatego też w sytuacji ustalenia jednolitej stawki, nie ma potrzeby badania motywów organu podejmującego uchwałę zawartych w uzasadnieniu. Według skarżącej kasacyjnie Sąd ograniczył się do bardzo jednostronnej analizy pojęcia, przeciwstawiając pojazdy ze względu na cechę jaką jest ilość pasażerów, przyjmując przy tym, że przewoźnik dysponujący mniejszym (w zakresie ilości pasażerów) pojazdem, będzie dyskryminowany w stosunku do przewoźnika z pojazdem większym, jeżeli będzie uiszczał jednakową z nim opłatę. Według skarżącej kasacyjnie jest to założenie błędne ponieważ przyjmuje, że zrównanie podmiotów wobec prawa nakazuje badanie czy nie są one dyskryminowane. Stanowisko o zasadności różnicowania opłat za korzystanie z obiektów samorządowych - po pierwsze - godzi w ugruntowaną i dominującą w tym zakresie praktykę ich nieróżnicowania, po drugie - godzi w konstytucyjną zasadę równości, po trzecie zaś jest nieracjonalne, niecelowe i w praktyce niemożliwe do zweryfikowania. Dlatego też przyjęta przez Sąd wykładnia sprowadzająca się do przyjęcia, że brak zróżnicowania stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie stanowi traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny - nie zasługuje na aprobatę. Natomiast w następstwie niewłaściwie zrozumianego przez Sąd zwrotu normatywnego nastąpiło wadliwe jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przejawiające się przyjęciem, że w związku z brakiem możliwości odczytania motywów podjęcia uchwały, nie ma możliwości ustalenia przestrzegania podczas jej podejmowania zasad praworządności i legalności, czyli zgodności z obowiązującym prawem. A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 5 marca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej skonstruowany w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Skarżąca kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia zarzuciła naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię wynikającą z niewłaściwego odczytania znaczenia zwrotu "niedyskryminujących zasad" użytego przez ustawodawcę, a następnie nieprawidłowe zastosowanie przepisu w procesie subsumpcji przejawiające się przyjęciem, że w związku z brakiem możliwości odczytania motywów podjęcia uchwały, nie ma możliwości ustalenia przestrzegania podczas jej podejmowania zasad praworządności i legalności, czyli zgodności z obowiązującym prawem. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl zaś art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (pkt 1); 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu (pkt 2). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym brak jest definicji "niedyskryminujących zasad". Stwierdzić zatem należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., Nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 (w:) Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Zaprezentowane powyżej stwierdzenia płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W związku z tym należy stwierdzić, że przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, że "niedyskryminujące zasady" to jest niedyskryminujący charakter opłat oznacza nieróżnicowanie pozycji przewoźników, w tym, w zależności od taboru, jakim wykonywany jest transport, nie oddaje w całości nakazu stosowania niedyskryminujących zasad. Pomija bowiem te sytuacje kiedy pewne cechy podmiotów powodują, że z punktu widzenia zakazu dyskryminacji nie powinny być one traktowane jednakowo w określonych okolicznościach. Zakazanie nierównego traktowania podmiotów podobnych nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są. W procesie wykładni art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i jego stosowania w konkretnej sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy wielkość taboru jakim wykonywany jest transport przez przewoźników i operatorów jest tą okolicznością, która sprawia, że nie są oni podobni i w związku z tym zróżnicowanie stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w zależności od wielkości pojazdów, konieczne jest dla ustalenia, że stawki opłat ustalono z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916 Sejmu VI kadencji) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 i 4 tej ustawy. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 [w tekście ustawy art. 16 ust. 5] wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami (str. 16 uzasadnienia projektu). Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska, że ustalenie stawki opłat w jednakowej dla wszystkich przewoźników i operatorów w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest w każdej sytuacji równoznaczne z ustaleniem stawki z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad i nie narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W związku z tym rada jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w oparciu o przepis art. 16 ust. 4 u.p.t.z. powinna mieć na uwadze konieczność zapewnienia, że w okolicznościach dotyczących tej jednostki ustalane stawki lub stawka opłat uwzględniają niedyskryminujące zasady. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie tej nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały kierowała się Rada Miejska, podejmując uchwałę i ustalając opłatę w równej wysokości dla przewoźników i operatorów wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na poszczególnych przystankach komunikacyjnych. Uzasadnienia uchwały nie zostało przedstawione, ponieważ – jak wyjaśnił pełnomocnik – nie odnaleziono go w archiwach organu. Motywy te nie wynikają także z protokołu sesji Rady Miejskiej, na której podjęto uchwałę, jak też stenogramu z nagrania z tej sesji. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji z tego ostatniego dokumentu wynika jedynie, że w przypadku poszczególnych przewoźników podsumowano liczbę ich zatrzymań na przystankach, obliczając kwotę opłat jaka może od każdego z nich przysługiwać – przy przyjęciu jednolitej stawki 5 groszy. Nie rozważano zatem, czy stawka opłaty została zaproponowana z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad oraz czy celowe jest i możliwe – w świetle art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z. – rozróżnienie wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Oczywiste jest, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Nieuprawniony jest więc zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.