II SA/Go 961/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. [...] Starosta zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę obejmującą demontaż stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], funkcja i rodzaj zabudowy: mieszkaniowa, dla P Sp. z o.o.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.S.. Skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń dotyczących warunków rozbiórki masztu telefonii komórkowej, zarzucił że decyzja nie zawiera postanowień dotyczących zabezpieczeń przed dewastacją środowiska, do której może dojść w wyniku rozbiórki obiektu, nie zabezpiecza praw skarżącego jako strony postępowania, nadto przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono ze skarżącym konsultacji co do warunków rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa, Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I inst. doręczona została skarżącemu w dniu 5 czerwca 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 czerwca 2017 r. Odwołanie – opatrzone datą [...] czerwca 2017 r. – złożone zostało w dniu 20 czerwca 2017 r., co potwierdza datownik operatora pocztowego. Zatem w dniu wniesienia odwołania decyzja organu I inst. uzyskała już walor decyzji ostatecznej, od której nie służy odwołanie. W tej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie art. 129 § 2 kpa. Od powyższego postanowienia J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć obydwu instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podważał prawidłowość postępowania procesowego poprzedzającego wydanie decyzji I inst., w tym wskazywał na wady polegające na pominięciu stanowiska skarżącego jako strony postępowania. Podniósł, że pomiędzy nim, a wnioskodawcą – P sp. z o.o. w 1996 r. zawarta została umowa dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja telefonii komórkowej. Dzierżawca - P sp. z o.o. uzyskała zgodę na posadowienie na nieruchomości skarżącego stacji telefonii komórkowej. W 2016 r. przedmiotowa umowa dzierżawy wygasła, natomiast dopiero po upływie ponad pół roku od wygaśnięcia umowy dzierżawy wnioskodawca, bez konsultacji ze skarżącym rozpoczął czynności związane z rozbiórką obiektu, w tym uzyskania odpowiedniego zezwolenia. W okresie marzec – maj 2017 r. skarżący nie był w stanie brać czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przebywał za granicą, jednak w dniu 24 maja 2017 r. wniósł uwagi do planowanej rozbiórki. Pomimo złożenia szeregu uwag, w niecałe pięć dni organ I inst. wydał decyzję zatwierdzającą projekt rozbiórki. Nie zgadzając się przede wszystkim ze sposobem procedowania nad wnioskiem skarżący wniósł odwołanie od decyzji I inst. Następnie Wojewoda wydal zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, wskazując na jednodniowe opóźnienie w wysłaniu pisma oraz na brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącego zarówno postępowanie w I jak i II instancji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Dalej skarżący podniósł, że decyzja wydana w I inst. obarczona jest błędem istotnego naruszenia prawa ponieważ wnioskodawca nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umowa dzierżawy wraz z aneksami nie zawierała upoważnienia do przeprowadzenia rozbiórki obiektu. Biorąc pod uwagę charakter naruszeń, pismo skarżącego określone jako odwołanie organ II inst. powinien potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem przywołane naruszenie spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ II inst. powinien był notyfikować skarżącemu, iż widzi przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu, tak aby umożliwić skarżącemu wystąpienie do organu z wnioskiem o potraktowanie pisma zatytułowanego "odwołanie" jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Dalej skarżący zauważył, że postępowanie przed organem I inst. objęte jest przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Ustawodawca dokonał ścisłego unormowania problematyki obliczania terminów i ich upływu, nie oddając tego zagadnienia organom administracji pod ocenę o charakterze uznania administracyjnego. Regulacja taka zawarta została w treści art. 57 k.p.a. Wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ II inst. ma obowiązek zbadania czy odwołanie spełnia warunki formalne oraz czy złożone zostało w ustawowym terminie. Dopiero pozytywne ustalenia w powyższym zakresie umożliwiają organowi odwoławczemu przystąpienie do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia. Zauważyć przyjdzie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. W badanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie data doręczenia stronie orzeczenia organu I instancji nie była kwestionowana ( 5 czerwca 2017 r.). Nie była również sporna data złożenia przez stronę odwołania ( 20 czerwca 2017 r.), a w konsekwencji niesporne było uchybienie terminu do jego wniesienia, które wynosiło 1 dzień. Trzeba w tym wskazać, że z punktu widzenia procedury administracyjnej bez znaczenia pozostaje kwestia – jak znaczne jest w konkretnym przypadku przekroczenie terminu do dokonania danej czynności prawnej. Istotne jest bowiem, że w dacie wniesienia środka zaskarżenia orzeczenie administracyjne stało się ostateczne, co oznacza że jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Należy podnieść, że w analizowanej sprawie wnosząc odwołanie z uchybieniem terminu strona, stosownie do treści art. 58 kpa, nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności prawnej oraz nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Uwzględnienie spóźnionego środka odwoławczego skierowanego wobec rozstrzygnięcia administracyjnego naruszałoby w sposób istotny zasadę trwałości tych rozstrzygnięć i pozostawałoby w sprzeczności z jednoznaczną regulacją prawną w tym zakresie. Należy mieć na uwadze, że przestrzeganie zasady trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w toku postępowania administracyjnego ma ogromne znaczenie dla stabilizacji zapadłych orzeczeń i pewności udzielonej stronom na ich podstawie ochrony prawnej. Wskazać należy, że wobec ustalenia iż odwołanie wniesione zostało po terminie, a strona nie wniosła o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie mógł przystąpić do badania sprawy pod względem merytorycznym, a jedynym prawidłowym orzeczeniem, było postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa. Z przedstawionych względów zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego nie narusza prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby skutkować jego uchylenie. Nie były również zasadne pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wyraźnie określił, że domaga się uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r. [...]. Pismo skierowane zostało do właściwego organu II inst. W uzasadnieniu skarżący podważał prawidłowość rozstrzygnięcia organu I inst. oraz domagał się ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy pod względem merytorycznym. Skarżący nie zawarł wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I inst., jak również nie zawarł wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nadto skarżący nie sformułował przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa, ani wznowieniowych z art. 145 § 2 kpa. Zarzuty skargi opierające się na twierdzeniu, że obowiązkiem organu było potraktowanie pisma skarżącego jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I inst. bądź wniosku o wznowienie postępowania są bezzasadne. Organ administracyjny nie ma obowiązku "domyślania się" intencji strony, nie jest również uprawniony do nadintepretacji treści pism procesowych, tym bardziej jeżeli treść pisma nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było również podstaw wzywania skarżącego do uzupełnienia braków pisma w trybie art. 64 § 2 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi nadmienić należy, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości uprzedniego informowania strony o przewidywanej treści rozstrzygnięcia, tak aby umożliwić jej ewentualną modyfikację treści żądania zawartego w piśmie procesowym. Odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stosownie do treści art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Warunkiem koniecznym skuteczności odwołania jest zachowanie terminu do jego wniesienia. Odpowiadając na argumentację skargi, która szeroko odnosi się do strony merytorycznej rozstrzygnięcia wydanego w I inst. należy, podnieść, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i posiada walor ostateczności. W ramach związania wynikającego z art. 134 § 1p.p.s.a., Sąd nie był władny do badania prawidłowości decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r. [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę obejmującą demontaż stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...]. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.