II SA/Kr 1241/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lipca 2015 r., znak: w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Prezydent Miasta postanowieniem z 8 maja 2015 r., na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 1 kpa, odmówił Z. B. wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki", w zakresie robót budowlanych dotyczących - zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 15 maja 2014 r., znak: [...] - "(...) rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] wraz z rozbudową wew. instalacji: CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej". W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejącej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki zatwierdzonym Uchwałą Nr XC/1324/13 Rady Miasta Krakowa z 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 29 listopada 2013 r. poz. 7002) zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wpłynął w dniu 1 lipca 2014 r. Do wniosku dołączono kserokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 15 maja 2014 r., znak: [...], kserokopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 7 listopada 2013 r., kserokopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 maja 2014 r., kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz zdjęcie istniejącego budynku na działce nr [...] obr. [...]. W piśmie z 30 kwietnia 2015 r., na wezwanie organu, Z. B. doprecyzował treść żądania. Organ wskazał, że analizie co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega budowa w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. P. w K. (wykonanie wiatrołapu o wymiarach 2,25 mx 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem nad nim oraz nadbudowę w jego pierwotnym rzucie o kondygnację poddasza) jak również ocieplenie całego budynku styropianem grubości 10 cm oraz rozbudowa centralnego ogrzewania, instalacji elektrycznej. Działka nr [...] obręb [...] podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki", zgodnie z którym znajduje się w terenie zieleni oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. Analizując zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych, co do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że wykonanie wiatrołapu o wymiarach 2,25m x 3,25m wraz z zadaszeniem i tarasem nad nim oraz nadbudowa istniejącego budynku o kondygnację poddasza są niezgodne z ustaleniami planu, ponieważ jedyne roboty budowlane, jakie zostały dopuszczone do wykonania w istniejących w terenie ZPm.2 budynkach, to remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) istniejących budynków (§ 29 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu). Natomiast ocieplenie części budynku nieobejmującej samowolnie wykonanych robót budowlanych jest zgodne z ustaleniami planu, ponieważ roboty takie dopuszcza przepis § 6 ust. 2 ustaleń planu. Organ wyjaśnił, że pojęcie "istniejący budynek" należy rozumieć jako legalnie wybudowany budynek znajdujący się w terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Nadawanie temu terminowi innego znaczenia, pomijającego okoliczność zgodnego z prawem powstania obiektu budowlanego lub jego części, w sposób nieuprawniony różnicowałoby sytuację adresatów planu, ponieważ inwestor (właściciel nieruchomości), który wykonał faktycznie określone roboty budowlane w terenie nieprzeznaczonym do powstania nowej zabudowy, byłby w innej sytuacji, niż inwestor, który złożyłby wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W pierwszym przypadku, wadliwa wykładania przepisu ustaleń planu miejscowego dot. pojęcia "istniejący budynek" umożliwiłaby zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a w drugim przypadku inwestor otrzymałby decyzję odmowną. Taka wykładania pojęcia "istniejący budynek' doprowadziłby do prób omijania przepisów dotyczących uzyskiwania zgody na wykonie robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. B.. Zakwestionował w nim w całości stanowisko organu I instancji oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W swoim zażaleniu podkreślił, że organ I instancji zamiast skupić się na istocie sprawy, a mianowicie zgodności istniejącego budynku (efektów jego rozbudowy lub nadbudowy) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skupia się na analizie zgodności z planem poszczególnych robót budowlanych, które doprowadziły do jego aktualnej substancji. W związku z czym, zdaniem żalącego, organ I instancji nie wypełnił swojego obowiązku, działając jednocześnie w ramach kompetencji właściwego inspektora nadzoru budowlanego i oceniając kwestie dotyczące samowoli budowlanej. Według żalącego przedmiotem postępowania winno być zbadanie, czy zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejący obiekt (o parametrach wynikających z jego rozbudowy i nadbudowy) i niezmienionej funkcji może na danym terenie funkcjonować w kształcie, jaki nadał mu inwestor w drodze dokonanej samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 16 lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 217 oraz art. 144 i art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem zaświadczenia nie była zgodność istniejącego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak twierdzi żalący, ale - jak doprecyzował sam w piśmie z 30 kwietnia 2015 r., a także, jak wynika to z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z 15 maja 2014 r., znak: [...] - zgodność budowy obiektu (budynku) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa ta obejmowała rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w K. wraz z rozbudową wew. instalacji CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem przedmiotem oceny było, czy poszczególne roboty budowlane, składające się na przedmiotową budowę, są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do położenia działki w terenie oznaczonym symbolem ZPm2 w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego "Stare Podgórze - Krzemionki". W § 29 ust. 3 pkt 2 planu ustalono zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków. Skoro istniejący budynek mieszkalny na działce nr [...] został tak przebudowany, że wykonano wiatrołap o wymiarach 2,25 m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem oraz nadbudowano kondygnację poddasza do istniejącego budynku, a więc gabaryty budynku - jego wysokość (podwyższono go o kondygnacje) i szerokość (którą powiększono o 2,25 m) uległy zmianie, to taka budowa jest niezgodna z zapisami znajdującymi się w § 29 ust. 3 pkt 2 planu. Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż część budowy, polegająca na realizacji robót budowlanych polegających na ociepleniu części budynku jest zgodna z ustaleniami planu (z § 6 ust. 2 planu). Z uwagi bowiem na fakt, że niezgodność jest częściowa, uniemożliwia to wydanie zaświadczenia wnioskowanej treści. Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia Kolegium argument, iż niedaleko powstaje o wiele wyższy budynek mieszkalny (pięciokondygnacyjny blok), który jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, gdyż zgodność budowy tego budynku z planem zagospodarowania przestrzennego nie była przedmiotem zaświadczenia. Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, co rzutowało na treść zaskarżonego postanowienia, jak również brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, a w związku z tym utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego, - art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, polegającego na ocenie zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów prawa materialnego, - art. 48 ust. 3 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację skutkującą wadliwym ustaleniem zakresu wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego oraz przedmiotu zaświadczenia, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, względnie o stwierdzenie jego nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o odmowe wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, tj. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki", w zakresie robót budowlanych dotyczących rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] wraz z rozbudową wew. instalacji: CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 217§ 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu wynika zatem wprost wyłącznie kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, nastąpiła w wyniku analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" zatwierdzonego uchwałą Nr XC/1324/13 Rady Miasta Krakowa z 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 29 listopada 2013 r. poz. 7002), w obrębie którego znajduje się zabudowana przedmiotowym obiektem działka nr [...] obręb [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego, działka ta znajduje się w terenie zieleni oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. W § 29 ust. 3 w podano, że w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ww. terenów ustala się: 1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy; 2) zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków; 3) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na funkcje usługowe lub mieszkaniowe; 4) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego - 70%. Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego tj. wykonanie wiatrołapu o wymiarach 2,25 m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem nad nim oraz nadbudowę w jego pierwotnym rzucie o kondygnację poddasza, jak również rozbudowa centralnego ogrzewania i instalacji elektrycznej naruszają opisany wyżej zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków. Argumentacja skarżącego, która sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotem analizy organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winien być istniejący obiekt, a więc budynek o parametrach nadanych mu w wyniku samowolnej rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego, jest nie do przyjęcia. Sformułowanie "istniejące budynki" zawarte § 29 ust. 2 pkt 3 należy rozumieć w ten sposób dotyczy ono obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem legalizacja samowoli budowlanej wymaga stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły nakaz zachowania istniejących gabarytów obiektu, dopuszczając jedynie jego remont, przebudowę i odbudowę to nie może być wątpliwości, że Prezydent Miasta zobowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Słusznie organ I instancji wskazał, że zaproponowana przez skarżącego interpretacja terminu "istniejący budynek" sankcjonowałaby możliwość obejścia przepisów prawa. Inwestor który wykonałby określone roboty budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógłby zalegalizować budowę, podczas gdy występując o wydanie pozwolenia na budowę otrzymałby decyzję odmowną. Należy przypomnieć, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Zatem jeżeli przepisy prawa miejscowego, jak w tej sprawie, odnoszą się do istniejących obiektów, statuując obowiązek zachowania ich w dotychczasowym kształcie, to skarżący nie może oczekiwać aprobaty dla bezprawnie przeprowadzonej robi udowy i nadbudowy budynku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie służy bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem. Powyższe uwagi przesądzają o niezasadności podniesionych w skardze zarzutów. Bez znaczenia są spostrzeżenia skarżącego odnośnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepisy ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wymagają dla stwierdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dokonanej oceny nie zmienia również fakt, że roboty budowlane zostały wykonane przed wejściem w życie miejscowego planu. Organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Poczynione ustalenia były wystarczające dla wydania orzeczenia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 809/13 postępowanie prowadzone celem uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta, o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów działu VII k.p.a., który reguluje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter uproszczony i w dużej mierze odformalizowany, niemniej jednak nie można pominąć, że chodzi w nim o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co w nim zostało stwierdzone. W sprawie poddanej kontroli sądu nie było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.