II SAB/Bd 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku R. P. z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz R. P. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. R. P. (skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Marszałka Województwa K. - P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek złożony za pomocą e-mail z dnia 15 stycznia 2016 r., w którym domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów zawartych przez województwo z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez przesłanie ww. umów w formie skanów. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości [...] zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, [...] zł opłaty sądowej oraz [...] zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt. 3 załączonej do skargi umowy. Ponadto skarżąca wskazała, że organ podzielił się z nią uwagą, że nie rozpoznaje takiego podmiotu prawa, jak jednostka samorządu terytorialnego - województwo. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wyjaśnił, iż w dniu 28 stycznia 2016 r. wezwał skarżącą o doprecyzowanie wniosku uznając, że ze względu na nieścisłość zawartą w żądaniu, niemożliwym było stwierdzenie, co skarżąca rozumie pod pojęciem województwa, czy chodzi o umowy zawierane z Urzędem Marszałkowskim, czy z podległymi jednostkami. Urząd prosił również o uszczegółowienie pojęcia stała obsługa prawna, czy chodzi o umowy o pracę, czy cywilnoprawne, a także o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, jakiego okresu czasu dotyczy wniosek. Czy chodzi o, w szczególności lata 2002-2015. Powyższe pismo zostało wysłane w wersji elektronicznej na adres podany we wniosku. Termin na doprecyzowanie wniosku organ określił na 7 dni od dnia otrzymania wezwania oraz zaznaczył, iż niewyjaśnienie wątpliwości spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą "ppsa". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, uniemożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002 r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca zwracając się do Marszałka Województwa zażądała udostępnienia umów zawartych przez województwo z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Marszałek Województwa wyjaśnił, iż pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. wezwał skarżącą o doprecyzowanie wniosku poprzez to, co skarżąca rozumie pod pojęciem województwa, czy chodzi o umowy zawierane z Urzędem Marszałkowskim, czy z podległymi jednostkami. Urząd prosił również o uszczegółowienie pojęcia stała obsługa prawna, czy chodzi o umowy o pracę, czy cywilnoprawne, a także o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, jakiego okresu czasu dotyczy wniosek. Czy chodzi o lata 2002-2015. Termin na doprecyzowanie wniosku organ określił na 7 dni od dnia otrzymania wezwania oraz zaznaczył, iż niewyjaśnienie wątpliwości spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia prawidłowości sposobu załatwienia wniosku strony jest właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Bez wątpienia Marszałek Województwa jest organem administracji samorządowej. Oznacza to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest on organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się, zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się, zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres wniosku skarżącej niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądana przez skarżącą informacja w przedmiocie umów zawartych przez Marszałka Województwa dotyczących stałej obsługi prawnej województwa w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, stanowi jak wyżej wskazano informację publiczną. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącej. W przypadku, bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy jest bezsporne, że organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z jej zakresem. Skarżąca precyzyjnie w ocenie Sądu wskazała, udzielenia jakich informacji się domaga. Wniosek skierowała do Marszałka Województwa, wnosząc o informacje odnośnie umów zawartych przez województwo w zakresie stałej obsługi prawnej i w tym zakresie, w ocenie sądu, powinna uzyskać informacje. Tymczasem Marszałek Województwa za pismem 27 stycznia 2016 r. wezwał o doprecyzowanie wniosku np. poprzez wskazanie jakiego okresu dotyczy wniosek. Z treści wniosku natomiast wynika jednoznacznie, że dotyczy on okresu obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i w tym zakresie nie powinno być żadnych wątpliwości. Jednakże Sąd nie przesądza w tym miejscu, jak należy merytorycznie rozstrzygnąć wniosek strony. Pozostaje to w gestii organu, który ponownie przeanalizuje i rozpozna wniosek skarżącej, co do możliwości i zakresu udzielenia żądanych informacji w części dotyczącej przekazania umów zawartych z podmiotami świadczącymi pomoc prawną na rzecz Marszałka Województwa. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. W pkt. 3 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ podjął określone czynności w celu udzielenia informacji skarżącej. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono w pkt. 4 na podstawie art. 200, 205 § 1, 206 oraz art. 209 ppsa. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa w wysokości [...] zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości [...] zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, wziął pod uwagę treść art. 206 ppsa i postanowił zasądzić stawkę minimalną zgodną z wyżej przytoczonymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 206 ppsa stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu na przeszkodzie w zastosowaniu art. 206 ppsa nie stoi treść przepisów wykonawczych § 16 w zw. z art. 15 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym § 16 wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem.