IV SA/Wa 2703/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. U. kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], parcela [...], gm. [...] o pow. 725 m2, obj. [...], [...], stanowiącej własność S.C. (punkt 7 orzeczenia). W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia [...] maja 2008 r. B.U. (w miejsce której wstąpił M.U.) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r., nr [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzję z dnia [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S.C. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.U. wskazał, że ww. orzeczenie Prezydium RN w [...] zostało skierowane do osoby zmarłej. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, iż podstawę prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Z wniosku [...] o wywłaszczenie z dnia [...] marca 1971 r. wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja narodowych planów gospodarczych poprzez budowę zespołu hoteli robotniczych na terenie osiedla "[...]". Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1969 r. w oparciu o zatwierdzony prze Prezydium RN m. [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1967 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Zdaniem organu z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 13 marca 1958 r. Organ wskazał, iż z wniosku o wywłaszczenie wynika, że [...] odstąpiło od przeprowadzenia rokowań wymaganych art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ wystąpiły okoliczności, o których mowa w ust. 4 tego artykułu. Z wyciągów hipotetycznych wynikało, iż ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości oznaczonej jajo parcela [...],[...] gm. [...] o pow. 752 m2, obj. [...],[...] była C.S. Minister wskazał, iż z informacji udzielonej [...] przez Prezydium MRN w [...] Wydział [...] pismem z dnia [...] września 1969 r. wynikło, że w kartotece ewidencji ludności m. [...] S.C. nie figuruje. Nie można zatem zarzucić wnioskodawcy wywłaszczenia, że nie odłożył należytej staranności w ustaleniu adresu zamieszkania właścicielki, gdyż wystąpienie o informację z księgi wieczystej zostało wystosowane w dniu [...] września 1969 r., lecz sytuacją nie uległa zmianie. Tym samym wniosek przedsiębiorstwa z dnia [...] marca 197 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej był uzasadniony, zaś wniosek spełniał wymogi formalne przewidziane w art. 15 tej ustawy. Prezydium Rady Narodowej m. [...] zawiadomieniem z dnia [...] marca 1971 r. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 15 kwietnia 1971 r. Zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicach urzędowych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w [...] w dniach od [...] marca do [...] kwietnia 1971 r. Zawiadomienie to zdaniem organu spełniało wymogi określone w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1971 r., wynika, iż stawił się przedstawiciel wnioskodawcy oraz biegły rzeczoznawca, który dokonał oszacowania wartości składników rolnych znajdujących się na zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomościach. W rozprawie nie brał udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny nieruchomości. Organ stwierdził że nieobecność na rozprawie biegłego stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości. Odszkodowanie za grunt wyliczył biegły do spraw wywłaszczeń Prezydium Narodowej [...] T.S. Biegły ustalił odszkodowanie za grunt położony w [...], stanowiący własność S.C. na kwotę 22.826 zł, wyliczając go w oparciu o art. 8 ust. pkt 6 ustawy wywłaszczeniowej. Biegły zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustalił, że wartość gruntu za część stanowiącą 300 m2 z ogólnej powierzchni 725 m2 przedmiotowej nieruchomości wynosiła 21. 296 zł – jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego (0,08 x 26.200 zł = 21.926 zł). Natomiast za pozostały obszar biegły ustalił wartość gruntu zgodnie z zarządzaniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r, w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości przyjmując stawkę 3,6 zł za 1 m2. Łączne odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość wynosiło 22.826 zł ( 2.2916 zł +1.530 zł) i w takiej też kwocie zostało przyznane zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1971 r. Odszkodowanie za orkę z obornikiem zostało wyliczone przez biegłego rzeczoznawcę w zakresie rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] L.J. na kwotę 507, 50 zł i w takiej też wysokości zostało przyznane w zaskarżonym orzeczeniem. Minister stwierdził, że zaskarżone orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1971 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i o wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zatem spełnia wymogi z art. 2 ustawy wywłaszczeniowej. W odniesieniu do zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowania do osoby zmarłej organ wskazał, iż bezsporne jest, że właścicielka ujawniona w księdze wieczystej nie żyła w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r., jednakże ustawa z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczała wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela, ewentualnie spadkobiercy byli nieznani (art. 6 ust. 4 i art. 17 ust. 2), zaś wedle art. 22 tej ustawy decyzja nie musiała zawierać oznaczenia właściciela nieruchomości. Wobec tego nie można zaskarżonemu orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1971 r. przypisać rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie w niniejszej sprawie trybu procedury wywłaszczeniowej stosowanego do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie jest tożsamym z uczynieniem nieżyjącej w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r. S.C. stroną podstępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń, co oznacza, że nastąpiło doręczenie w trybie art. 45 k.p.a. decyzji spadkobiercom zmarłej S.C.. Organ nadto wskazał, iż skoro przepisy ustawy wywłaszczeniowej z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ( art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, a to oznacza, że przepisy tej ustawy były niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji. Wobec tego, zdaniem organu, nie można stwierdzić, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.U. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznania, że brak ustalenia komu przysługuje prawo własności wywłaszczonej nieruchomości oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strono obywateli oraz pominięcie w postępowaniu o wywłaszczenie właściciela nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy p zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przez uznanie, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie był zobowiązany do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa orzeczenia z pominięciem części materiału dowodowego, w szczególności informacji., że były właściciel nie żyje., podczas gdy organ zobowiązany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 7 orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], parcela I. kat. [...], gm. [...], obj. [...],[...]. Przedmiotowe decyzje podjęte zostały w postępowaniu nieważnościowym, zatem w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Badanie legalności decyzji w trybie nadzwyczajnym następuje na dzień jej wydania, czy została ona wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. , a więc czy w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107). Innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto, za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Analizując przebieg postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości stwierdzić należy, że zainicjowane wnioskiem [...] w [...] z dnia [...] marca 1971 r. postępowanie w sprawie wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S.C. wszczęte zostało po jej śmierci. Z akt sprawy wynika, że S.C. zmarła w dniu 20 sierpnia 1962 r. Spadek po niej nabyła B.U. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] we [...], Sekcja [...] z dnia [...] grudnia 1962 r., sygn. akt [...]. Tymczasem Prezydium Rady Narodowej w [...] jako stronę postępowania wywłaszczeniowego traktował S.C., kierując do niej swoje orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1971 r. ( doręczenie w trybie obwieszczenia). Wprawdzie na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisana była jako właściciel S.C., jednakże, jak trafnie podnosi skarga, z odpowiedzi udzielonej w dniu [...] października 1969 r. przez [...] w [...] na zapytanie z dnia [...] października 1969 r. wnioskodawcy wywłaszczenia, wynikała informacja o treści " Według posiadanych danych osoba poszukiwana zameldowana była: [...] ul. [...] zmarła dn. [...] VIII 1962 r.". Oznacza to, że zarówno wnioskodawca, jak i organ wywłaszczeniowy posiadali wiedzę co do śmieci właścicielki nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, decyzja wywłaszczeniowa, z uwagi na fakt skierowania jej do osoby zmarłej, dotknięta była wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z chwilą śmierci właścicielka przedmiotowej nieruchomości utraciła zdolność bycia stroną postępowania; utraciła prawo własności, które było przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej. Taka sytuacja wielokrotnie była rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 829/11 oraz z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, wszystkie publ. cbois, z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, Lex nr 595138, z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, Lex nr 595138). Prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to , czy organ wiedział o śmierci strony, czy jego wiedza była zawiniona, czy też nie. Stwierdzona wyżej wada polegająca na skierowaniu orzeczenia do osoby zmarłej powoduje powyższy skutek, który jest niezależny od tego, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego orzeczenia zarzucić można organowi uchybienia regułom tego postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2257/11). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania orzeczenia w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jak również rozważy czy w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.