IV SA/Gl 955/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant referent – stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] r. o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego M.H. decyzją nr [...] z dnia [...] r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Decyzję tą wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. M.H. pełni służbę w organach Policji od 11 lutego 2008 r., a funkcjonariuszem w służbie stałej jest od 2 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Z. przyznał wymienionemu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi nieposiadającemu członków rodziny, gdyż zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym, położonym w Z. przy ul. [...], stanowiącym własność ojca. W dniu [...]r. funkcjonariusz zawarł związek małżeński i jak wynikało ze złożonego przez niego oświadczenia mieszkaniowego żona zamieszkała wraz z nim w ww. lokalu. W związku z czym Komendant Miejski Policji w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] cofnął funkcjonariuszowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i przyznał prawo do tego równoważnika w wysokości należnej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Następnie w dniu 14 lutego 2017 r. M.H. wystąpił z wnioskiem o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego, zaś z jego oświadczeń z 20 lutego 2017 r. oraz z 7 marca 2017 r. wynikało, że od dnia 19 lutego 2017 r. wraz z żoną i synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w Z. przy ul. [...], będącego własnością L.S. (osoby obcej dla wnioskodawcy). Lokal ten zajmuje na podstawie umowy użyczenia. Powierzchnia całego mieszkania wynosi 65 m2, a w jego skład wchodzą trzy pokoje o pow. 20m2, 11m2, 11m2. Natomiast ponoszone przez funkcjonariusza koszty związane z użytkowaniem tego lokalu obejmują koszty eksploatacyjne. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania funkcjonariusza organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Następnie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w Z. postanowił cofnąć M.H. uprawnienie do dotychczas przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "k.p.a."), oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 i 2 i § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) zwanego dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż funkcjonariusz wraz z żoną i dwoma synami zajmuje lokal mieszkalny w Z. przy ul. [...], na podstawie umowy użyczenia. Uznał więc że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym ww. lokalu. Ponadto wskazał, że lokal ten odpowiada normom zaludnienia przysługującym funkcjonariuszowi i jego rodzinie. Wobec powyższego stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji M.H. stwierdził, że organ całkowicie pominął rodzaj oraz status prawny zajmowanego (posiadanego) przez niego lokalu. Przy ocenie uprawnienia do równoważnika dokonywanej na gruncie § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie wystarczy bowiem ustalenie charakteru prawnego posiadania, ale czy funkcjonariusz bądź członek jego rodziny posiada jeden z lokali wymienionych w tym przepisie. Natomiast organ nie wykazał, który z lokali wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia strona zajmuje na podstawie umowy użyczenia. Tymczasem zajmowany przez niego lokal nie jest ani lokalem mieszkalnym przydzielonym na podstawie decyzji administracyjnej (pkt 1) ani zajmowanym na podstawie umowy najmu (pkt 2), ani innym lokalem wymienionym w pkt 3-6. Zatem jedynie posiadanie przez stronę lub członka jego rodziny jednego z tychże lokali, wymienionych wyczerpująco w zamkniętym katalogu, prowadziłoby do utraty przedmiotowego równoważnika. W uzasadnieniu decyzji nie zawarto jednak żadnego wyjaśnienia w tym zakresie. Ponadto strona wskazała, że decyzja została wydana z nieuprawnionej inicjatywy organu, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu wymaga zaistnienia okoliczności określonych w § 6 rozporządzenia, a więc gdy policjant przestał spełniać warunki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika, by którakolwiek z wymienionych tam sytuacji miała miejsce w jego przypadku. Powołaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji nie uwzględnił odwołania i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zauważył, że zarówno ustawa o Policji jak i przepisy wykonawcze do niej posługują się pojęciem "posiadanie" nie precyzując go. Natomiast sądy administracyjne orzekające w sprawach związanych z uprawnieniami policjantów do równoważnika pieniężnego uznały, że "posiadanie" należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami prawa cywilnego. Będzie nim zatem posiadanie określone w art. 336 i nast. K.c. a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się umowę użyczenia. Następnie organ wskazał, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający. Policjant posiadający lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia jako posiadacz zależny włada zajmowanymi przez siebie i członków rodziny mieszkaniem jak właściciel, wobec czego okoliczność ta daje podstawę do uznania braku uprawnień do równoważnika, bowiem posiada on już odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Dalej organ stwierdził, że w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia wśród przypadków, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik nie wymieniono sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Organ zauważył jednak, że prawo policjanta do równoważnika określa ustawa o Policji, zatem uprawnienia do takiego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie bądź zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Zdaniem organu skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji organ stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia. Organ zaakcentował, że umowa użyczenia (nieodpłatna) jest korzystniejsza od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że istotnym elementem przy ustaleniu uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest także to, czy w sytuacji gdy posiada on lokal mieszkalny, jest on zgodny z przysługującymi zainteresowanemu i członkom jego rodziny normami zaludnienia. Wysokość norm należnych policjantowi została natomiast określona w rozporządzeniu MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Strona oraz członkowie jej rodziny posiadają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu o pow. od 28 do 40m2. Tym samym zajmowany przez stronę lokal mieszkalny o pow. mieszkalnej 42m2 spełnia normy zaludnienia przysługujące jego czteroosobowej rodzinie. Ponadto organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia, bowiem wszczęcie z urzędu postępowania w dniu 21 kwietnia 2017 r. było wynikiem uzyskania informacji o tym, że policjant w dniu [...] r. zawarł z osobą obcą umowę użyczenia lokalu mieszkalnego przy ul. [...], że w lokalu tym zamieszkuje wraz z rodziną oraz ponosi koszty związane z jego utrzymaniem. W takiej sytuacji organ zgodnie z § 6 rozporządzenia był zatem zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika. W myśl wskazanego unormowania policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach w nim przewidzianych, w tym wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1. Organ zwrócił przy tym uwagę na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 19 maja 2015 r. sygn. I OSK 3112/15, iż nie można ograniczyć się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Powyższą decyzję M.H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. wadliwe zastosowanie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., będące konsekwencją błędnych ustaleń poczynionych na okoliczność posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego wyłączającego prawo do równoważnika pieniężnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zasadniczo powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do wskazanego zarzutu akcentując, że w decyzji niesłusznie skupiono się na charakterze posiadania pomijając rodzaj zajmowanego lokalu, co jest kluczowym elementem przy ocenie uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Ponadto na marginesie wskazano na niewystarczającą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację ze względu na jej wewnętrzną sprzeczność. Wskazuje się bowiem, że celem równoważnika jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy, co sprowadza się do przyjęcia , że jeżeli skarżący ponosiłby dodatkowe koszty używania zajmowanego lokalu, zachowałby prawo do równoważnika, a traci je skoro zawarta przezeń umowa ma charakter nieodpłatny. Pomijając fakt, że przepisy ustawy o Policji ani przepisy wykonawcze nie wprowadzają rozróżnienia na posiadanie odpłatne bądź nieodpłatne, argumentacja organu nie może się ostać z tej przyczyny, że najem (czy też inna umowa odpłatna) ma także charakter posiadania zależnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod tym kontem odbywa się kontrola działania administracji publicznej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego M.H. decyzją nr [...] z dnia [...] r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej "rozporządzenie") równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. Zauważyć należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pod tytułem: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K7/04, publik. OTK-A 2004/10/109, orzekał m.in. o zgodności art. 92 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej. Na podstawie złożonych przez funkcjonariusza oświadczeń z 20 lutego i 3 marca 2017 r. oraz umowy użyczenia z dnia [...] r. organy ustaliły bezsporny stan faktyczny, z którego wynika, że skarżący od 19 lutego 2017 r. zamieszkuje wraz z żoną oraz dwoma synami w lokalu mieszkalnym położonym w Z. przy ul. [...] stanowiącym własność L.S. zamieszkałego w N. (osoby obcej). Mieszkanie to składa się z trzech pokoi, kuchni, łazienki z wc o powierzchni użytkowej 65 m2. Powierzchnia pokoi (według pomiaru dokonanego przez policjanta) wynosi: 20m2, 11m2, 11m2, razem 42m2. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym zasadnie organ wywiódł, że pomiędzy skarżącym a właścicielem mieszkania powstał stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego. Wypełniona bowiem została dyspozycja art. 710 k.c. - bez pobierania opłaty właściciel mieszkania zezwolił policjantowi używać swojej rzeczy - lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej wraz z rodziną. W dodatku lokal mieszkalny zajmowany przez funkcjonariusza i członków jego rodziny spełnia normy im przysługujące. Wymieniony oraz członkowie jego rodziny mają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 28 m2 do 40 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zatem lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 42 m2 spełnia te normy zaludnienia. Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. Jak już wskazano nie można przy tym ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15). Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała zatem znaczenia okoliczność statusu prawnego lokalu będącego w posiadaniu skarżącego. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut błędnych ustaleń faktycznych na okoliczność posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego wyłączającego prawo do równoważnika pieniężnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie. Dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.