VII SA/Wa 968/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę VII SA/Wa 968/17 UZASADANIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie , art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej jako "k.p.a.", w związku z odwołaniem M. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2016r., Nr [...] -umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] , pozwolił M. N. na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. W. w K., poprzez podniesienie i zmianę geometrii dachu, w oparciu o projekt budowlany pt. "Nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegająca na podniesieniu oraz zmianie geometrii dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania z nieużytkowego poddasza na lokale mieszkalne, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, CO., gazową i elektryczną), na dz. nr [...] obr. [...] Œ[...] przy ul. W. w K." aut. mgr. inż. arch. P. A. M. z listopada 2015 r. Termin ważności pozwolenia określono na [...] grudnia 2018 r. Odwołanie od ww. decyzji złożył, w ustawowym terminie, M. Z., będący właścicielem jednego z wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku. Umarzając postępowanie odwoławcze organ Ii instancji wskazał, iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wyjaśnił, iż w budynku przy ul. W. w K. istnieje wspólnota mieszkaniowa, której funkcjonowanie usankcjonowano przyjęciem stosownej uchwały. Jak wynika z akt sprawy, obowiązki związane z zarządem nieruchomością, łącznie z reprezentacją wspólnoty na zewnątrz oraz składaniem w jej imieniu oświadczeń woli zostały przeniesione na zarządcę nieruchomości- T. M.. Wspólnota mieszkaniowa posiada kompetencje wyłącznie do decydowania o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, nie posiada zaśœ kompetencji do decydowania o sprawach związanych z lokalami stanowiącymi indywidualną własność poszczególnych członków wspólnoty. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Organ wskazał, że planowana inwestycja polegać będzie na nadbudowie budynku, poprzez podniesienie i zmianę geometrii dachu, co oznacza, że prace te dotyczą części wspólnej budynku. W związku z powyższym ,zdaniem organu, przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiada Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. W. w K.. Organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniowa - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postepowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes. W uzasadnieniu podkreślono, że za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej, interes prawny nie mogą zostać uznane argumenty o wpływie inwestycji na części wspólne całego budynku. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 cytowanej ustawy wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące spraw związanych z nieruchomością wspólną odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego do samodzielnego udziału w postępowaniu, lecz przeciwnie - powołał się w odwołaniu na interes prawny wspólnoty mieszkaniowej. Organ odwoławczy zauważył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w nieprawidłowy sposób doręczył decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., kierując ją jednocześnie do Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. W. w K., jako strony postępowania, oraz do poszczególnych współwłaścicieli osobno. Kwestia ta nie wywiera jednak wpływu na okoliczności niniejszej sprawy, szczególnie, że występująca jako strona postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. W. w K. brała udział w postępowaniu oraz otrzymała decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M. Z., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając organom naruszenie: - art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. art. 28 kpa w zw. z art. 6 i art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali - poprzez bezpodstawne przyznanie legitymacji procesowej wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych co do nadbudowy spornego budynku i w konsekwencji nieuprawnione udzielenie inwestorowi zgody na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; - art. 36 ust. 1 pkt 1 pkt 11 art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie legitymacji czynnej wnioskodawcy w niniejszej sprawie, jak też w odniesieniu do wykazania przesłanek udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na dokonanie nadbudowy budynku położonego na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków i uznanego za pomnik historii; - art. 28 w zw. z art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 109 § 1 kpa - poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego, kompletnego kręgu stron postępowania i w konsekwencji pozbawienie możliwości czynnego udziału w sprawie wszystkim legitymowanym do tego podmiotom (stronom); - art. 36 ust. 5 i ust. I pkt I ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 4 pkt 2 ppkt 3 rozp. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich ( ... ) w zw. z art. 199 i 206 kc oraz art. 3 ust. 2 i art. 27 ustawy o własności lokali oraz art. 4 i 7 kpa poprzez ich błędną interpretację wyrażającą się w przyjęciu, iż wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich zabytku nie jest uzależnione od złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze, w związku z odwołaniem M. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2016r., Nr [...] zezwalającej M. N. na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. W. w K., poprzez podniesienie i zmianę geometrii dachu, w oparciu o przedstawiony projekt budowlany. Zgodzić się trzeba z organem , że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołująca się ma przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca. Po rozpatrzeniem odwołania podmiotu, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a organ stwierdzi w wyniku jego rozpatrzenia, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego lub obowiązku to organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 281 - 282). M. Z. przysługuje odrębne prawo własności lokalu w budynku przy ul. W. w K.. Okoliczność ta jednak nie przesądza wbrew stanowisku skarżącego o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu przed organem konserwatorskim udzielającym pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku polegającym ochronie konserwatorskiej. Kamienica przy ul. W. w K. jest położona w obrębie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1984r. oraz na obszarze historycznego Miasta K. uznanego za [...] Zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994r. W związku z tym na podstawie art 39 ust 1 Prawa budowlanego w związku z art 36 ust 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wykonanie robót budowlanych przy zabytku wymaga zgody organu konserwatorskiego niezależnie od postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Celowości takiego rozwiązania należy poszukiwać w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który dla prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wprowadza wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają możliwości wykorzystania przysługujących organom instrumentów nadzoru konserwatorskiego od legalności prowadzonych prac budowlanych pod względem wymogów stawianych przez Prawo budowlane. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) zakres działań organów konserwatorskich został uwzględniony w art. 39 ust. 1, który w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu, wymagać będą uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Nie ulega także wątpliwości, iż roboty zaakceptowane przez organ - nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegająca na podniesieniu oraz zmianie geometrii dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania z nieużytkowego poddasza na lokale mieszkalne, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, CO., gazową i elektryczną) dotyczą wyłącznie części wspólnych budynku oraz lokalu strychowego, zaś inwestor wraz z żoną pozostaje współwłaścicielem samodzielnego lokalu strychowego, dla którego prowadzona jest [...] oraz współwłaścicielem niewydzielonych części wspólnych budynku. Przepisy wskazanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie miał art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek. W doktrynie i orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Ze złożonych do akt dokumentów ( wypisy z Ksiąg Wieczystych) oraz ilości lokali w tym budynku, wynika również, że w przedmiotowej nieruchomości istnieje wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem wspólnotę mieszkaniową. Zauważyć należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa lokali jest sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. (t.j. Dz.U z 2000, Nr 80 poz. 903 ze zm., dalej ustawa o własności lokali) w zw. z art. 28 kpa wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa wspólnota jest tzw. wspólnotą dużą (art. 20 ustawy o własności lokali). Kwestie zarządu taką wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy o własności lokali. Z przepisu art. 21 ww. ustawy wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant właścicieli. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali. Jeżeli jednak członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota. Członek wspólnoty musi wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720). Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.Nie wykazał bowiem, że zgoda organu konserwatorskiego wynikająca z kwestionowanej decyzji, wpływa na jego sytuację prawną jako właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego - w zakresie objętym przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem nie mógł być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W argumentacji skarżącego znajdowały się okoliczności wskazujące na ewentualną potrzebę takiej ochrony, ale w odniesieniu do interesu całej Wspólnoty. Należy podkreślić, że interes prawny kształtuje się inaczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a inaczej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inne bowiem wartości prawem chronione wypływają z norm tych różnych aktów prawnych. Należy zauważyć, że skarżący ma ustawowe możliwości wpływu na sferę prawną związaną z obszarem właściwym dla spraw wspólnoty, przez domaganie się od jej reprezentantów określonego działania. Tymczasem okolicznością w sprawie bezsporną jest, ze Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. w K. nie wniosła odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2016r., Nr [...] -do czego z pewnością miała prawo. M. Z. zaś nie wykazał skutecznie naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego pozostawała poza granicami sprawy niniejszej, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym, wykładni art. 28 k.p.a, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Administracyjnymi.