II SA/Lu 878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia 3 lipca 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. G. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu do Spraw Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. 2 marca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego decyzją z dnia 22 września 2016 r., Nr [...] za okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2016 r. w wysokości [...] zł i zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. przyznano K. G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu 22 listopada 2016 r. organ pozyskał informację o zgonie dłużnika alimentacyjnego - W. G. w dniu 15 lipca 2016 r., co potwierdza załączony do akt sprawy odpis skrócony aktu zgonu z dnia 22 lipca 2016 r. wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w L.. W związku z tym organ postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 września 2016 r. przyznającą świadczenia K. G. na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., a następnie decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r. organ uchylił w całości tę decyzję i odmówił przyznania świadczenia na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, że świadczenia wypłacone w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z odsetkami. W odwołaniu K. G. zakwestionował to rozstrzygnięcie wskazując na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i podzielając w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji, w szczególności podstawę prawną tj. art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.a., wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. Zdaniem Kolegium, ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem reguł zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a więc jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, i znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. G. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wyjaśnił, że nigdy nie znał swojego ojca i nie miał kontaktu z jego rodziną, o jego śmierci dowiedział się dopiero w październiku 2016 r. w związku z tym, że nie otrzymał świadczeń alimentacyjnych. Nazwisko ojca otrzymał na rozprawie sądowej o ustalenie ojcostwa i o alimenty. Dodał, że również komornik sądowy nie wiedział o śmierci ojca, gdyż wydawał zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Skarżący wyjaśnił również, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, choruje na depresję, schizofrenię paranoidalną, utrzymuje się wyłącznie z renty socjalnej w kwocie [...]zł i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł, dlatego nie jest w stanie zwrócić kwoty [...]zł i wnosi o jej umorzenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 23 ust. 1 u.p.o.a. w związku z art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a. Zgodnie z art. 23 ust. 1 - osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei przepis art. 7 pkt 7 "c" stanowi, że "nienależnie pobrane świadczenie" to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Śmierć osoby zobowiązanej do wypłaty alimentów wyczerpuje znamiona przesłanek przewidzianych w przywołanym przepisie, gdyż z chwilą śmierci dłużnika wygasa uprawnienie do pobierania alimentów, a w konsekwencji ustaje także prawo pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 u.p.o.a., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej (...), przez którą należy rozumieć – w myśl art. 2 pkt 11 u.p.o.a. – osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że ojciec skarżącego – dłużnik alimentacyjny zmarł w dniu 15 lipca 2016 r., co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu, a zatem od tego dnia świadczenia z funduszu alimentacyjnego skarżącemu nie przysługiwały. Kwestią sporną jest natomiast to, czy organ w związku z tym, że skarżący nie wiedział o śmierci ojca, gdyż nigdy go nie poznał i nie miał żadnego kontaktu z nim, ani z jego rodziną, mógł ustalić, że pobrane przez skarżącego za okres od 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2016 r., a więc po śmierci dłużnika świadczenia jako nienależne i zażądać ich zwrotu na podstawie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a. Okoliczności te świadczą bowiem o braku winy skarżącego w tym, że pomimo śmierci ojca pobierał świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana w przytoczonym wyżej przepisie art. 2 pkt 7 u.p.o.a., który stanowi, że "nienależnie pobrane świadczenie" to świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów, e) (uchylona), f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję, g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni powyższego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 2 pkt 7 u.p.o.a. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.o.a., obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09; wyrok WSA z 26 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Gl 398/09). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art.2 pkt 7 u.p.o.a. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.a., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. "a, b, d" (por. zob. A. Korcz - Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2010, s. 66), lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.a. jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a., są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 u.p.o.a., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 2 pkt 7 "c" potraktował także świadczenie "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 2 pkt 7 u.p.o.a. pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wymienionych pod lit. "a – g" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (lit. "c") niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę wznowienia, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. Przykładem takiej sytuacji jest śmierć dłużnika (zob. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 3261/6 i I OSK 3002/15). Nie ulega wątpliwości, że śmierć dłużnika alimentacyjnego zaistniała w trakcie pobierania świadczeń, to sytuacja o której mowa w art. 2 pkt 7 "a" u.p.o.a., powodująca ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc jest to sytuacja, która bezspornie wymaga ustalenia, że osoba pobierająca świadczenie nie wiedziała, że dłużnik alimentacyjny zmarł. Natomiast śmierć dłużnika, która nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Okoliczność ta w takim przypadku stanowi więc podstawę do wznowienia, a więc jest to sytuacja, o której mowa w art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a., która w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowana jest jako uzasadniająca zwrot świadczenia niezależnie od świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie. Sąd w niniejszym składzie takiego stanowiska nie podziela. Nie można bowiem przyjąć, że ta sama okoliczność, tj. śmierć dłużnika alimentacyjnego, w zależności od tego, kiedy nastąpiła (w toku pobierania świadczeń już przyznanych bądź przed ich przyznaniem), może stanowić podstawę zwrotu pobranego świadczenia, w pierwszym przypadku w razie stwierdzenia, że osoba która je pobrała wiedziała o śmierci, zaś w drugim przypadku – niezależnie od takiej wiedzy. Taka wykładnia art. 2 pkt 7 u.p.o.a. stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji tych świadczeniobiorców, których dłużnik alimentacyjny zmarł już w trakcie pobierania świadczeń, bo wówczas badaniu podlegałoby to, czy osoba uprawniona pobrała świadczenie wiedząc o śmierci dłużnika, podczas gdy okoliczność ta nie byłaby w ogóle oceniana w razie śmierci dłużnika alimentacyjnego, która nastąpiła jeszcze przed przyznaniem świadczenia. Taka sytuacja miała miejsce w toczących się przed tut. Sądem sprawach skarżącego K. G.. W toczącej się przed tut. Sądem sprawie o sygn. II SA/Lu 877/17, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 pkt 7 "a" u.p.o.a. w związku z tym, że już w trakcie pobierania przez skarżącego przyznanego mu na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. w lipcu 2016 r., dłużnik alimentacyjny zmarł. Z kolei w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a. w związku z uchyleniem w wyniku wznowienia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie z funduszu alimentacyjnego wydanej już po śmierci dłużnika alimentacyjnego. W ocenie Sądu, w obu sprawach należało badać, czego organ nie uczynił, czy skarżący pobierając świadczenie, wiedział o śmierci dłużnika alimentacyjnego. W obu sprawach skarżący podnosił, że nie wiedział, że jego ojciec nie żyje. Nawet nie mógł o tym wiedzieć, gdyż nigdy nie miał z nim kontaktu, a nazwisko ojca nosi w związku z uznaniem ojcostwa złożonym przez W. G. w dniu [...] w L. (k. 5). O braku wiedzy, że ojciec skarżącego zmarł świadczy również to, że jeszcze w dniu 1 sierpnia 2016 r., a więc już po śmierci dłużnika alimentacyjnego, Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. prowadził wobec niego egzekucję i doręczył skarżącemu zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji (k. 13 akt admin.), co dawało podstawę do przyjęcia, że ojciec żyje. Ponadto należy mieć na uwadze, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 27 września 2016 r. (k. 7 akt sądowych) zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności typu P, tj. cierpiącą na zaburzenia psychiczne (depresję i schizofrenię), co niewątpliwie utrudnia mu właściwe rozeznanie sytuacji i umiejętność podejmowania odpowiednich czynności i należytą troskę o własne sprawy. Potwierdza to także karta informacyjna L. Stowarzyszenia Ochrony Zdrowia Psychicznego E. (k.9). W świetle powyższego niesprawiedliwe byłoby pominięcie braku winy skarżącego i orzeczenie o zwrocie wypłaconego z funduszu alimentacyjnego świadczenia w odniesieniu do decyzji przyznającej świadczenie wydanej już po śmierci dłużnika alimentacyjnego, o której skarżący także w chwili wydawania tej decyzji, nie wiedział. Reasumując, w ocenie Sądu, w każdym z przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 u.p.o.a., a więc również w sytuacji określonej w art. 2 pkt 7 "c" - organ orzekając o nienależnie pobranych świadczeniach i ich zwrocie, ma obowiązek badać, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, czy nie, o tym, że świadczenie jej nie przysługuje. W sprawie niniejszej organ okoliczności tej w ogóle nie badał, dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.