I OSK 2534/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1211/17 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1211/17 oddalił skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie wyroku poprzedziły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Mianowicie Prezydent Miasta Gniezna decyzją z dnia 23 grudnia 1976 r. wydaną na podstawie: art. 97 k.p.a., art. 179 k.c., art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84), rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222) postanowił w pkt. 1: Przejąć nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Gnieźnie przy ul. [...] zapisaną w księdze wieczystej KW [...], o pow. [...]m2 stanowiącą własność B. H., w pkt 2 Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w pkt 3 Przejęcie nieruchomości nastąpi po sporządzeniu aktu notarialnego w zakresie zrzeczenia się nieruchomości. Wskazana decyzja z dnia 23 grudnia 1976 r. została wydana na wniosek właściciela nieruchomości B. H. Aktem notarialnym z dnia 27 stycznia 1977 r. (rep. A nr [...]) przed notariuszem T. K. B. H. zrzekł się własności ww. nieruchomości, jej właścicielem stał się Skarb Państwa a z dniem 27 maja 1990 r. Miasto Gniezno. W dniu 10 kwietnia 2017 r. B. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 1977 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r., decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 1977 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach wskazanych decyzji w sposób pełny i wyczerpujący odniosło się do podstawy prawnej wydania decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r., tj. art. 179 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę E. T. (która wstąpiła do sprawy w związku z śmiercią ojca B. H.), w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy przedstawił i wyjaśnił regulację zawartą w art. 179 k.c., która stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. oraz odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazał, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została spełniona. Skargę kasacyjną wniosła E. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie w: pkt 1 art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu odmawiającego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 23 grudnia 1976 r. pomimo, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, pkt 2 naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania a mianowicie przepisu art. 144 § 2 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne powielenie treści zawartych w uzasadnieniu decyzji organu i nieprzeprowadzenie żadnej analizy przeprowadzonego postępowania dowodowego we własnym zakresie. W konkluzji wniesiono o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gniezno z dnia 23 grudnia 1976 r. 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (powinno być w Poznaniu) na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 9 listopada 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, kontroluje wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji do wskazywania za wnoszącego skargę kasacyjną podstaw skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego poprzez powołanie właściwych dla przedmiotu sprawy przepisów prawa materialnego z podaniem czy naruszenie prawa polega na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu, a w przypadku gdy podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenia przepisów postępowania na wyjaśnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też skarga kasacyjna jako środek odwoławczy ma charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej, dlatego też skargę kasacyjną może sporządzić tylko zawodowy pełnomocnik. Powyższe sprawia, że zakres rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny został odmiennie ukształtowany niż wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To przypomnienie ogólnych zasad dotyczących skargi kasacyjnej, stało się niezbędne z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej jakie zostały sformułowane w niniejszej sprawie, które zostały dokładnie przedstawione wyżej, a które wyznaczają i ograniczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja SKO w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia 22 maja 2017 r. wydana została w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 23 grudnia 1976 r. Zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, w skardze jak i w skardze kasacyjnej podnoszono, że decyzja z dnia 23 grudnia 1976 r. została wydana bez podstawy prawnej. Natomiast zarówno SKO w Poznaniu jak i Sąd I instancji wskazały, że podstawę prawną stanowił art. 179 k.c., który był również powołany w podstawie prawnej decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. Obowiązujący wówczas art. 179 § 1 kodeksu cywilnego miał następująca treść: "Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej." Jeżeli zatem przedmiot sporu dotyczy podstawy materialnoprawnej decyzji to skarga kasacyjna powinna być oparta o podstawę naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowił art. 179 kodeksu cywilnego, natomiast skarżący kasacyjnie nie sformułował żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w tym również dotyczącego powołanego art. 179, tym samym nie wskazał czy Sąd I instancji naruszył art. 179 k.c. poprzez jego błędną wykładnię, czy poprzez niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono w pkt 1 naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Powołany art. 158 § 1 k.p.a. stanowi: "Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się." W niniejszej sprawie rozstrzygniecie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 23 grudnia 1976 r. nastąpiło w formie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 maja 1977 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją tego Kolegium z dnia 27 września 1977 r., tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 158 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Art. 145 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 lit. a do c, w pkt 2, w pkt 3 reguluje jakiego rodzaju orzeczenia może wydać Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Dalsze przepisy regulują jakie orzeczenie wydaje Sąd np. w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność (art. 146 p.p.s.a.) w przypadku uwzględniania skargi na uchwałę lub akt (art. 147 p.p.s.a.) w przypadku bezczynności organów (art. 149 p.p.s.a.), czy też w przypadku oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Powołane przepisy w tym wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia. Do naruszenia któregoś z powyższych przepisów mogłoby dojść tylko wówczas gdyby Sąd wydał orzeczenie o treści jakiej nie regulują przepisy p.p.s.a. Podobna uwaga dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana beż podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wprost dotyczy podstawy materialnoprawnej decyzji i powinna odwoływać się do odpowiednich przepisów materialnoprawnych właściwych dla danego przedmiotu sprawy, do naruszenia których doszło czy to poprzez nieprawidłową wykładnię, czy też poprzez nieprawidłowe zastosowanie. Samo wskazanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niewystarczające, przepis ten stanowi generalną zasadę, a o tym czy doszło jego naruszenia w konkretnej sprawie można się wypowiedzieć dopiero wówczas gdy zostaną wskazane przepisy materialnoprawne, które zostały naruszone w tej indywidualnej sprawie. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 są bezzasadne. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 2, tj. naruszenia art. 144 § 2 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne powielenie treści zawartych w uzasadnieniu decyzji organu i nie przeprowadzenie analizy postępowania dowodowego we własnym zakresie, to przede wszystkim należy zauważyć, że art. 144 p.p.s.a. nie składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych i ma następującą treść: "Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku." Z uzasadniana skargi kasacyjnej można co najwyżej wnioskować, że skarżący kasacyjnie miał na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Uzasadnienie wyroku w rozpoznawanej sprawie, spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a nie w postępowaniu zwykłym, a istota sporu dotyczyła zagadnień materialnoprawnych, a nie okoliczności stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Z tej też przyczyny skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.