IV SA/Wa 2752/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez M. P. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] z dnia [...] lutego 1962 r., Nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 9898 m2 z całkowitej powierzchni 13401m2, stanowiącej własność E. S. sprostowanego postanowieniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] z dnia [...] marca 1962 r. oraz z dnia [...] lipca 1962 r. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 9898m2, z całkowitej powierzchni 13401m2 stanowiącej własność E. S. W decyzji tej odszkodowanie zostało ustalone na kwotę 67148 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz spadkobierców E. S. Zaznaczono w decyzji, że za części składowe znajdujące się na gruncie odszkodowanie zostanie ustalone na rzecz użytkownika J. S. w oddzielnym orzeczeniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 1962 r. tenże organ sprostował w ww. orzeczeniu z dnia [...] lutego 1962 r. wysokość przyznanego odszkodowania i zamiast kwoty 67148 zł przyznano 36683 zł. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] sprostowało ww. orzeczenie z dnia [...] lutego 1962 r. poprzez dodanie nr parceli [...], której nie wskazano z numeru natomiast ujęto w wielkości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania J. S. w kwocie 23958 zł za rośliny oraz ogrodzenie znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. M. P., B. J., E. P., K. S., T. S., S. S., H. S., A. S. i J. K. występujący w imieniu własnym i J. L. wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] z dnia [...] lutego 1962 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1962 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez M. P. Rozpoznając ponownie sprawę Minister zwrócił uwagę na następujące kwestie. Omówił istotę postępowania nieważnościowego i odniósł ocenę przepisów prawa do norm stanowiących podstawę prawną ustalenia odszkodowania tj. do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Najpierw stwierdzono, że wymogi art. 16 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. zostały dopełnione. Mianowicie pismem z dnia [...] grudnia 1961 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie wyznaczonej na dzień [...] stycznia 1962 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez M. K. oraz F. D., będące spadkobierczyniami E. S. Dalej zgodnie z art. 21 powołanej ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutu, iż w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wziął udziału biegły, to zdaniem organu nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła naruszenie art. 22 ustawy, ale bez wpływu na wysokość odszkodowania. W myśl tego przepisu odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że brak biegłego (biegłych) na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiło w oparciu o opinię szacunkową z dnia 20 kwietnia 1961 r. sporządzoną przez biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] A. S. oraz E. P., a zatem dysponowali oni fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzili opinie oraz byli uprawnieni do jej sporządzania. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy [...] w strefie miejskiej okręgu [...]. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy zastosował prawidłową podstawę do ustalenia odszkodowania, bowiem wywłaszczeniu uległa parcela nr [...] o pow. 29 m2 oraz część parceli nr [...] (nowe oznaczenie [...]) o pow. 9 869 m2. Stawka dla przedmiotowej nieruchomości wynosiła 3,6 zł za 1 m2, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1958 r., Nr 24, poz. 143). W związku z powyższym sumę odszkodowania za wywłaszczony grunt ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez stawkę 3,60 zł za 1 m2, co dało kwotę 35 632,80 zł (9 898 m2 x 3,60 zł = 35 632,80 zł). W ww. opinii szacunkowej biegli rzeczoznawcy oszacowali także wartość 14 m2 kwiatów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1050 zł. Z treści orzeczenia z dnia [...] lutego 1962 r., wynika, iż organ przyznał za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w kwocie 67 148 zł, którą biegli rzeczoznawcy wskazali w opinii szacunkowej jako łączną wartość nieruchomości, na którą składało się odszkodowanie za przedmiotowy grunt (35 632,80 zł) i kwiaty (1050 zł), a także za znajdujące się na nieruchomości uprawy (19 423 zł) oraz zabudowania i ogrodzenia (11 042,50 zł). W kwestii tej Minister stwierdził, że zgodnie z pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach stanowiących rezerwę pod urządzenia zieleni publicznej, a zatem wszelkie pozwolenia na prowizoryczne budynki (którymi bez zwątpienia są szopa czy barak) były wydawane z klauzulą "do rozbiórki na każde żądanie władz budowlanych bez prawa żądania odszkodowań". Powyższe oznacza, iż organ odszkodowawczy nie powinien był przyznawać odszkodowania za szopę i barak. Co do znajdujących się na działce upraw (19 423 zł) to odszkodowanie zostało przyznane J. S. Skoro odszkodowanie za barak i szopę oraz inne znajdujące na nieruchomości części składowe nie powinno zostać uwzględnione w nadzorowanym orzeczeniu z dnia [...] lutego 1962 r., to postanowieniem z dnia 5 marca 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...] sprostowało powyższy błąd rachunkowy dotyczący wysokości przyznanego odszkodowania w ten sposób, że zamiast kwoty 67 148 zł przyznało odszkodowanie w wysokości 36 6834 zł, w tym za grunt 35 632,80 zł i za uprawy kwiatowe 1050 zł. Oceniając postępowanie odszkodowawcze Minister stwierdził, że nie można zarzucić organowi, że dopuścił się rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów przyznając w orzeczonej wysokości odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. P. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 6, 8, 21(22) ustawy z 12 marca 1958 r. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż sprostowanie decyzji nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, na co wskazują wielokroć orzeczenia sądów administracyjnych. A w tej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Nastąpiła zmiana merytoryczna, a organ prostując orzeczenie nawet nie wskazał jaki to byłby błąd rachunkowy. Dalej skarżąca podkreśla, że pismo Wydziału [...] PMRN w [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r. było głównym dowodem, w oparciu o który ostatecznie naliczone zostało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem pismo to nie odnosi się do żadnego dokumentu stanowiącego prawo miejscowe, a jedynie zawiera ogólny zapis, że "w planach powojennych teren stanowił rezerwą pod urządzenie zieleni publicznej", nie odnosząc się ani do jego powierzchni, ani konkretnej parceli/nieruchomości. Teren zielony/park został urządzony na tej części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, podczas gdy zabudowa, za którą nie zostało wypłacone odszkodowanie, położona była na przeciwległym boku nieruchomości (przy dzisiejszej ulicy [...]). Dalej Minister nie ustalił, na jakiej podstawie w piśmie z dnia [...] sierpnia 1960 r. znalazł się zapis: "Na budynki prowizoryczne pozwolenia wydawane są z klauzulą do rozbiórki na każde żądanie władz budowlanych bez prawa zadania odszkodowań". Organ nie ustalił kiedy na przedmiotowej nieruchomości postawiony został barak mieszkalny, gdzie został usytuowany, czy zgoda na jego usytuowanie zawierała jakąkolwiek klauzulę. Zwrócono też uwagę, że z opinii szacunkowej wynika, iż zużycie baraku mieszkalnego, w którym zamieszkiwał J. B. z żoną wynosiło 70 %. W dalszym toku skargi zwrócono uwagę, że wezwanie o dobrowolne odstąpienie gruntu nie zawierało kwoty odpowiadającej wartości nieruchomości, która wyliczona została przez biegłych rzeczoznawców majątkowych, a zatem było bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W ocenie Sądu przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Słusznie zatem organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja wywłaszczeniowa naruszyła w sposób kwalifikowany przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Takimi przepisami materialnymi była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości według brzmienia na datę wydania decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Co do zasady rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu i przyznanie odszkodowania następowało jedną decyzją, chyba, że organ odroczył ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. W takim wypadku wydawał odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania (art. 22 ust. 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie w sprawie przyznania odszkodowania znajduje się w decyzji wywłaszczeniowej i w tym zakresie jedynie decyzja ta jest kwestionowana w trybie nieważności. Reguły przyznawania odszkodowania oraz jego wysokości zostały zawarte w Rozdziale 2. Reguluje on zasady przyznawania odszkodowania za grunty, naniesienia na tych gruntach, budynki oraz inne części składowe nieruchomości. Kompleksowa regulacja miała na celu rekompensatę za utracone mienie, przy czym jak słusznie wskazał organ co do wysokości odszkodowania za grunt, to znajdował zastosowanie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Organ wywłaszczeniowy prawidłowo zastosował ten przepis. Poza sporem pozostaje tez kwestia naniesień roślin ozdobnych. Kwestia sporna natomiast dotyczy budynków znajdujących się na działce. W decyzji wywłaszczeniowej nie zostało wytłumaczone za jakie składniki zostało przyznane odszkodowanie. Jednakowoż wyniosło ono 67148 zł, co pozostaje w spójności z wyceną nieruchomości wynikającą z opinii szacunkowej sporządzonej na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego w dniu 20 kwietnia 1961 r. Z opinii tej wynika, że rzeczoznawcy przyjęli do wyceny cztery składniki: wartość gruntu (35632,80 zł), uprawy (19.423 zł), kwiaty (1050 zł) oraz zabudowania i ogrodzenie (11042 zł). Decyzja wywłaszczeniowa została sprostowana postanowieniem w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Uzasadnienie postanowienia o sprostowaniu nie wyjaśnia przesłanek z jakiego powodu i w jakim zakresie nastąpiło obniżenie przyznanego uprzednio odszkodowania. Można jedynie z wyliczeń matematycznych oraz odręcznych notatek poczynionych na opinii szacunkowej wywieść, że odjęto od pierwotnej kwoty odszkodowanie za uprawy owocowe oraz za budynki i ogrodzenie. Przy czym kwestia odszkodowania za uprawy owocowe należne J. Ś. została wyjaśniona w uzasadnieniu ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Ponadto w aktach archiwalnych znajduje się decyzja z [...] marca 1962 r. przyznająca J. Ś. odszkodowanie m.in. w kwocie 19423 zł za drzewa owocowe i krzewy owocowe. Jest to kwota wyliczona w opinii szacunkowej sporządzonej w niniejszej sprawie. Spór zatem dotyczy – co słusznie eksponuje skarga – odszkodowania za budynki znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oraz ogrodzenie, czyli składniki ujęte w opinii sporządzonej przez A. S. i E. P. Ustawa z 1958 r. w art. 7 ukonstytuowała regułę wywłaszczenia za odszkodowaniem. Przepis ten wyrażał podstawową zasadę instytucji tj. odpłatność przymusowego przejęcia nieruchomości. Również art. 23 ust. 1, który jako jeden z zasadniczych elementów, jakie powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wymieniał "ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania". Oznacza to, że wyjątek od tej zasady musi wynikać z przepisu prawa i niespornych okoliczności faktycznych. Takim przepisem jest art. 9 ust. 1, zgodnie z którym odszkodowanie nie należy się za budowle, urządzenia, plantacje lub ulepszenia nowo zaprowadzone oczywiście w celu uzyskania wyższego odszkodowania. Organ nadzoru nie powołał się na wskazany przepis jako stanowiący podstawę odstąpienia od kompensacji szkody w pełnej wysokości tj. wynikającej z opinii szacunkowej. Przyjął natomiast stanowisko w oparciu o pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1960 r. z którego wynika, że teren wywłaszczonej działki w planach powojennych stanowił rezerwę pod urządzenie zieleni publicznej i na budynki prowizoryczne wydawane były pozwolenia z klauzulą do rozbiórki na każde żądanie bez prawa odszkodowania. W oparciu zatem o ten dokument, bez odniesienia jego rangi i charakteru do normy ustawowej tj. art. 9 ustawy, przyjął że wystąpiła przesłanka do przyjęcia wyjątku od reguły naprawienia w całości szkody wyrządzonej wywłaszczeniem. Zdaniem natomiast Sądu konkluzja organu nadzoru była przedwczesna i przy takiej argumentacji nieuprawniona. Przepis art. 9 wyraźnie wyklucza możliwość przyznania odszkodowania tylko w sytuacji, gdy składniki mienia byłyby zaprowadzone celowo dla uzyskania powiększonego odszkodowania. Organ tej okoliczności nie wykazał. Podał natomiast, że obowiązywały plany, które przewidywały możliwość lokalizowania nowych budynków prowizorycznych na wyłączne ryzyko inwestora bez prawa domagania się odszkodowania. Po pierwsze organ nadzoru musi się wypowiedzieć, czy norma planu i jakiego planu może modyfikować ogólną regułę zawartą w art. 7 ustawy w zw. z art. 9 ustawy. Po drugie jeśli taki zabieg byłby dopuszczalny jeśli chodzi o normatywną zawartość ustawy, czy wystąpiły przesłanki zawarte w owych planach. Wymaga to zindywidualizowania tych planów (planu) i wykazania, że znajdujące się na działce budynki powstały w okresie obowiązywania zapisu tych planów. Faktem jest, że w postępowaniu nadzorczym w wyjątkowych okolicznościach organ prowadzi postępowanie wyjaśniające. Jednakże w niniejszej sprawie jest ono konieczne w celu prawidłowej oceny, czy przy zaniżeniu odszkodowania nie naruszono w sposób rażący przepisów prawa. Z tego względu Sąd podziela zarzuty skargi naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. Z tego względu zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.