II OSK 9/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1632/17 w sprawie ze skargi B. G. i E. C.l na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę w sprawie zakłócenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1632/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. G. i E. C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 października 2017 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu 28 kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. [...] w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. S. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to: art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 122 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającą na uznaniu, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzające ugodę zawartą w dniu 28 kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócania stosunków wodnych na działce przy ul. [...] w K. w wyniku niwelacji terenu działek przy ul. [...] i [...] w K. było niewykonalne w dniu wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w treści uzasadnienia wyroku niemożliwych do wykonania przez organ ponownie rozpoznający sprawę wskazań co do dalszego postępowania; 2. art. 158 k.p.a. w zw. z art. 122 k.p.a. poprzez uznanie, że w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia możliwe jest orzeczenie reformatoryjne. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2015 r., którym zatwierdzono ugodę w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (art. 156 k.p.a.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzające ugodę zawartą przed tym organem. Jak słuszne zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 121 k.p.a., zgodnie z którym zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego, przy czym w myśl art. 120 k.p.a., ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne. Mając na uwadze treść art. 118 § 3 k.p.a. należy przyjąć, że postanowienie zatwierdzające ugodę powinno być efektem weryfikacji porozumienia stron kształtującego ich prawa i obowiązki w konkretnej sprawie. Wśród wymaganych przepisem art. 117 k.p.a. elementów ugody, podstawowe znaczenie przypisać należy prawidłowemu sfomułowaniu przedmiotu i treści ugody. Podkreślić należy, że jednoznaczność zawartej ugody ma istotne znaczenie na etapie jej realizacji. Z tych względów należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który wskazał, że kontrolowane przez SKO w trybie nadzwyczajnym postanowienie zatwierdziło ugodę posiadającą od samego początku atrybuty niewykonalności. Trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że ugoda zawiera nieostre, nieprecyzyjne i w sumie niewykonalne wypowiedzi w przedmiocie warunków wykonania obowiązków wynikających z zawartej ugody. Niezależnie od uwag Sądu dotyczących kwestii projektu technicznego, należy wskazać, że ugoda nie określa precyzyjnie obowiązków i uprawnień w odniesieniu do właścicieli działek nr [...] i [...] oraz działek położonych przy ulicy [...]. Taka treść ugody nie powinna być zatwierdzona, bowiem nie ukształtowała ona wzajemnych praw i obowiązków podmiotów będących jej stronami. W konsekwencji prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że postanowienie zatwierdzające ugodę wprowadza do obiegu prawnego niewykonalną treść, w postaci niewykonalnych obowiązków, przez co to postanowienie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności w trybie nadzwyczajnym, jako spełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Oceny Sądu Wojewódzkiego nie mogły podważyć twierdzenia uczestnika, który wyraził w uzasadnieniu skargi kasacyjnej subiektywną opinię o prawidłowości ugody. Ponadto należy zaznaczyć, że wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do niewykonalności postanowienia zatwierdzającego ugodę nie stoi w sprzeczności z orzecznictwem ukształtowanym w zakresie wykładni i stosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki NSA nie są adekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Całkowicie nietrafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu, a wytyczne w nim zawarte są prawidłowe. Wskazanie przez Sąd Wojewódzki, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wykorzystać – odpowiednio do wiążącej oceny Sądu (art. 153 p.p.s.a.) – kompetencje reformatoryjne, związane jest z unormowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sprawie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 122 k.p.a. i art. 126 k.p.a. Natomiast przepisy art. 158 § 1 w zw. z art. 122 k.p.a. i art. 126 k.p.a. stanowią podstawę do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę w trybie art. 118 i 119 k.p.a. Z wymienionych przepisów i wskazań Sądu Wojewódzkiego wynika, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczyć będzie nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody, a nie zmiany treści ugody, jak przyjął autor skargi kasacyjnej. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 158 k.p.a. w zw. z art. 122 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.