VII SA/Wa 973/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., znak: [...]. Orzeczeniem tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 141 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po zapoznaniu się z zażaleniem Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniesionym na pismo Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wskazane postanowienie wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 21 listopada 2016 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiło o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa bocznicy kolejowej [...] sp. z o.o. w [...] przy [...] kolejowej [...] - [...], część przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą (...)." Pismem z 19 grudnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] poinformował inwestora o pozostawieniu powyższego wniosku z 21 listopada 2016 r. bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a to - z uwagi na nieuzupełnienie na wezwanie organu stwierdzonych braków tego podania. Strona skarżąca pismem z 4 stycznia 2017 r. wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę, wnosząc jednocześnie o dopełnienie obowiązku sprawdzenia złożonego przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę pod względem formalnym i skierowania go do dalszego rozpoznania. Wojewoda [...], pismem z 16 stycznia 2017 r., znak: [...], w odpowiedzi na pismo inwestora z 4 stycznia 2017 r., ponownie poinformował stronę skarżącą o pozostawieniu wniosku z [...] listopada 2016 r. o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Na powyższe pismo z 16 stycznia 2017 r. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po zapoznaniu się z tym zażaleniem, przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie można wnieść jedynie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Pismo Wojewody [...] z 16 stycznia 2017 r., znak: [...], nie jest ani decyzją administracyjną, ani też postanowieniem w rozumieniu k.p.a., bowiem nie ma ono formy władczej, nie zawiera rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną jakiegokolwiek podmiotu. Jest ono jedynie pismem informującym podmioty będące stroną o pozostawieniu wniosku wszczynającego postępowanie bez rozpatrzenia. Organ dodał, że pismo Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nie zawiera wymaganych przez prawo istotnych elementów postanowienia, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a. Wskazał przy tym, że zgodnie z tym przepisem postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Organ II instancji stwierdził też, że zaskarżone pismo organu wojewódzkiego nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i nie ma charakteru postanowienia. Wskazał dalej, że zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia, postanowienie takie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych ma miejsce, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W konsekwencji uznał, że przedmiotowe zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., znak: [...], Przedsiębiorstwo Przerobu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie sprawy do rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 12 k.p.a. przez brak wnikliwego załatwienia sprawy, 2) art. 15 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżony organ zwolniony jest z ponownego rozpatrzenia sprawy, 3) art. 59 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że zażalenie spółki jest niedopuszczalne, 4) art.141 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 5) art. 138 przez brak zastosowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ocenił właściwie zażalenia Spółki w sprawie o przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowych, dotyczących oceny formalnej wniosku o pozwolenie na budowę bocznicy kolejowej. Błędnie bowiem uznał, że zażalenie Spółki było niedopuszczalne, podczas gdy zażalenie na odmowę przywrócenia terminu jest dopuszczalne. Wprawdzie pismo Wojewody wydane z wniosku Spółki o przywrócenie terminu nie ma wielu elementów, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a., ale podlegało zaskarżeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] marca 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Orzeczenie to, znajdujące oparcie w art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., zostało wydane na skutek zażalenia strony skarżącej wniesionego na "pismo" Wojewody [...] z 16 stycznia 2017 r. znak: [...]. Przyjęto w tymże postanowieniu, że na powyższe pismo Wojewody [...], nie mające charakteru rozstrzygnięcia, zażalenie nie przysługuje; na tej też podstawie, a więc – z przyczyny przedmiotowej, orzeczono zgodnie z art. 134 k.p.a. Zaskarżone postanowienie, wydane w takim stanie sprawy należy uznać za w pełni prawidłowe. I tak, rozwijając powyższe Sąd stwierdza, że rację ma organ wskazując, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z przepisu tego wynika, że zażalenie jako samodzielny i formalny środek zaskarżenia, przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Do takich należy m. in. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (v. art. 61a § 2 k.p.a.), czy postanowienie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu, z wyjątkiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia (v. art. 59 k.p.a.). Brak jednak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia w oparciu o k.p.a. Nie oznacza to jednak, że strona skarżąca jest wówczas pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 k.p.a.). Rację ma przy tym także GINB podnosząc, że w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła zażalenie na pismo organu mające charakter wyłącznie informacyjny, a nie - na orzeczenie o charakterze zaskarżalnym. Zważyć bowiem należy, że zakwestionowane przez skarżącą pismo organu z 16 stycznia 2017 r. "ponownie informuje" o pozostawieniu wniosku o pozwolenie na budowę wniesionego przez skarżącą bez rozpoznania. Wydane wprawdzie zostało w związku z prośbą Spółki "o przywrócenie terminu", ale w tym przedmiocie (ani w żadnym innym) nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, czy inaczej: nie przesądza o prawach i obowiązkach stron; stanowi wyłącznie czynność informacyjną organu administracji. Oceny tej nie zmienia stanowisko skarżącej, z którego wynika, że skoro ww. pismo organu zostało wydane na skutek jej wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków podania o pozwolenie na budowę, to winno być traktowane jako rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Kwestionowane pismo z 16 stycznia 2017 r. takiego orzeczenia jednak nie zawiera, co skarżąca Spółka sama dostrzega w uzasadnieniu skargi. W takim zaś przypadku, nie można uznać, aby pismo Wojewody z 16 stycznia 2017 r. mogło być zaskarżone w drodze zażalenia; nie stanowi bowiem postanowienia, na które zgodnie z przepisami prawa, służy środek zaskarżenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że stan sprawy obligował organ II instancji do zastosowania w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie do tych przepisów, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że niedopuszczalność odwołania (czy zażalenia - na podstawie odesłania z art. 144 k.p.a.), może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Ta ostania obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co w sposób prawidłowy zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego (dostrzegając stanowisko skarżącej zawarte w wystąpieniach kierowanych do Wojewody [...] oraz w rozpoznawanej skardze) Sąd zauważa, że jeśli strona skarżąca nie zgadza się z organem w zakresie pozostawienia jej wniosku -o udzielenie pozwolenia na budowę- bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a., może bronić swoich praw wywodząc skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu, po wyczerpaniu trybu uregulowanego w art. 37 k.p.a. O ile bowiem samo pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu, to kontrola tego aktu może nastąpić w ramach wskazanej skargi na bezczynność organu. Zważyć przy tym trzeba, że nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie oraz, że stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (v. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3 września I OPS 2/13). Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.