II SA/Gl 123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...]r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z [...]r. nr [...], którą organ ten zatwierdził projekt podziału wywłaszczonej nieruchomości położonej w D., oznaczonej działką nr 1 o powierzchni 4724m2 na działki o numerach nr 2 (13m2), nr 3 (547m2) i nr 4 (4164m2) (pkt 1), odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej działkami o numerach nr 2 i nr 4 (pkt 2), orzekł o zwrocie działki nr 3 o powierzchni 547m2 (pkt 3) oraz o obowiązku W. T. do zwrotu Gminie D. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 5.609,56 zł (pkt 4 i 5). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...]r. znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. zatwierdziło plan realizacyjny budowy grupowej oczyszczalni ścieków w S. Decyzją z [...]r. [...] Naczelnik Powiatu w B. - na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dalej u.z.t.w.n. (t.j., Dz. U. z 1974 r, nr 10, poz 64, z zm.) - orzekł o wywłaszczeniu od W. F. (obecnie: T.) nieruchomości położonej w S., oznaczonej pgr nr 1 oraz o odszkodowaniu na jej rzecz w wysokości 99.684,00 zł (dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy sześćset osiemdziesiąt cztery złote). Decyzji tej [...]r. nadano klauzulę ostateczności. Działka nr 1 została objęta postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z [...]r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu jej przez Skarb Państwa. Wnioskiem z 21 listopada 2012r. W. T. (nazwisko rodowe F.) wystąpiła do Prezydenta Miasta D. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym S., oznaczonej nr 1, o powierzchni 4724m2. Wojewoda [...], postanowieniem z [...]r. nr [...] wyznaczył Prezydenta Miasta M., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia ww. wniosku. W trakcie postępowania wyjaśniającego poczyniono szereg ustaleń, które doprowadziły do ustalenia podstaw do zwrotu nieruchomości. W szczególności, przeprowadzone oględziny nieruchomości potwierdziły, iż część działki oznaczonej numerem geodezyjnym nr 1 została zajęta pod obiekty Grupowej Oczyszczalni Ścieków, natomiast fragment nie został zagospodarowany. Na tejże niezagospodarowanej części nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co ustalono m.in. na podstawie map archiwalnych. Zgodnie z mapą archiwalną, przedstawiającą plan realizacyjny, na części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu został zaprojektowany osadnik wtórny. Wedle mapy archiwalnej, obrazującej plan realizacyjny szczegółowy, na części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu zaprojektowany był osadnik wstępny oraz koryto pomiarowe. Także według tej mapy, na części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu zaprojektowano zagonki uprawne. Oryginalne zdjęcie lotnicze z 5.05.1977 r. potwierdziły, iż część nieruchomości przeznaczona do wydzielenia z działki nr 1, przeznaczonej pod budowę oczyszczalni, była i nadal pozostaje pusta. Oznacza to, że część działki przeznaczona do zwrotu nie została zagospodarowana zgodnie z planami realizacyjnymi przedstawionymi na archiwalnych mapach. Nie został wybudowany ani osadnik wtórny, ani też osadnik wstępny wraz z korytem pomiarowym, ani też nie .zostały urządzone zagonki uprawne. Powoływanie się na fakt, że oczyszczalnia ścieków została wybudowana i jej teren został ogrodzony nie daje podstaw do odmowy zwrotu części niezagospodarowanej nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako nr 3, nie nastąpiła planowana realizacja obiektów. Ustalenia te dały podstawę do wydzielenia części nieruchomości niezajętej pod Grupową Oczyszczalnię Ścieków oraz jej zwrot. Od ww. decyzji Prezydenta Miasta M. z [...]r. Gmina D. złożyła odwołanie w części dotyczącej zwrotu działki nr 3, zarzucając niewłaściwe zinterpretowanie przedłożonego przez nią materiału dowodowego. W jej ocenie, nie wzięto w szczególności pod uwagę tego, że oczyszczalnia ścieków to nie tylko obiekty kubaturowe, budowle czy też urządzenia infrastruktury technicznej, ale też i teren niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania. Obszar ten, zdaniem odwołującej, pełnił funkcje ochronne wynikające z konieczności zachowania pewnej odległości oraz poziomu zanieczyszczenia powietrza, co było związane z tego rodzaju działalnością. Teren ten musiał pozostawać w dyspozycji zakładu, sprawiając wrażenie niezagospodarowanego. O zagospodarowaniu, niezbędności i przynależności do zakładu oczyszczalni świadczy fakt ogrodzenia go. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta M. w części dotyczącej zwrotu działki nr 3 oraz ustalenia obowiązku zwrotu kwoty zrewaloryzowanego odszkodowania (punkty 3,4,5), natomiast co do pozostałej części rozstrzygnięcia (punkt 1 i 2) uznał je za ostateczne, wobec niewniesienia w tym zakresie odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że warunki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określone zostały w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym konieczną przesłanką uwzględnienia wniosku jest ustalenie zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia w drodze wywłaszczenia. Oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990r. (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu) i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004r. należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli w tym przypadku na dzień [...]r. (por. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11). W ocenie Wojewody, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że teren działki nr 3 jest niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty starymi drzewami i gęstymi samosiejkami. Oddzielony jest od terenu oczyszczalni pasem wysokich drzew. Nie stanowił terenu oczyszczalni, ani też zagonków uprawnych inwestora, projektowanych na mapie z 1973 r. jako "Zieleń grupowej oczyszczalni ścieków". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy, w tym: w protokole z oględzin nieruchomości z [...]r. i korespondującym z nim materiałem fotograficznym wykonanym [...]r., mapą przygotowaną przy użyciu Internetowego Serwera Danych Przestrzennych i mapą google - znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto, powyższe potwierdza dokumentacja zawarta w operacie szacunkowym nieruchomości tj. fotografie i protokół z oględzin z [...]r., a także fotografie nadesłane Wojewodzie przez wnioskodawczynię pismem z 16 listopada 2016r. Zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że wywłaszczona w 1975r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem po upływie 41 lat od wydania ostatecznej decyzji planowana budowa oczyszczalni ścieków na działce nr 3 nie została zrealizowana. Z żadnych innych dowodów nie wynika, aby nieruchomość ta została zagospodarowana w jakikolwiek sposób. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniej właścicielki. Wojewoda odniósł się także do kwestii zasiedzenia działki nr 1, która, jak stwierdza, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania o zwrot nieruchomości. Przesłanką żądania zwrotu nieruchomości jest jej wcześniejsze wywłaszczenie. Bezspornym jest to, że działka nr 1 została wywłaszczona ww. decyzją z [...]r., która pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast nieujawnienie jej w księdze wieczystej i ewentualne skutki prawne tego zaniedbania pozostają bez znaczenia dla rozpatrzenia żądania zwrotu nieruchomości. Ponadto działka nr 1 nie jest objęta umową dzierżawy, najmu użyczenia, nie została też oddana w trwały zarząd ani obciążona prawem użytkowania. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina D., podnosząc szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego: Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, dotyczy: 1/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie mocy wiążącej postanowienia Sądu Rejonowego w D. z [...] r., z którego wynika, iż Skarb Państwa nabył własność obecnej działki nr 3 przez zasiedzenie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że działka ta ma status nieruchomości wywłaszczonej; 2/ art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów z pominięciem analizy zdjęć lotniczych z 1977 r. i 1981 r. i uznanie, że nie zostały wykonane zagonki uprawne na działce nr 3, na skutek czego organ błędnie ustalił, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; 3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie braku realizacji celu wywłaszczeniowego, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno potwierdzać, iż organ zgodnie z art. 77 i art. 77 i 80 k.p.a. wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i należycie dokonał jego oceny w celu ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany; 4/ art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej w części decyzji organu I instancji; Z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca odnosi do:: 1/ art. 136 ust. 1, 3 14, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1. 2 i 3. art, 141 ust. 1 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. I 1774 z póź. zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia; 2/ art. 136 ust. 1, 3 i 4, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 ust. 1 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie działka nr 3 została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia; 3/ art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o ustawy wywłaszczeniowe. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z [...]r. nr [...] w zakresie zwrotu nieruchomości położonej w D., oznaczonej nr 3 i ustaleniu obowiązku W. T. do zwrotu Gminie D. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5609,56 zł (pkt 3,4 i 5). W uzasadnieniu skargi wskazuje na dwie istotne okoliczności, uzasadniające w jej ocenie, trafność ww. zarzutów. Pierwsza z nich to prawomocne postanowienie SR z [...] r. stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa własności działki nr 1 przez zasiedzenie. W kontekście art. 172 § 1 k.c oraz art. 365 w zw. z art. 13 § 2 k.c. wywodzi, że warunkiem zasiedzenia był brak tytułu własności po stronie Skarbu Państwa, co było stwierdzone w trakcie prowadzonego przez Sąd postępowania o zasiedzenie. Postanowienie z [...] r. wiąże organy administracji publicznej także w zakresie tego, co stanowiło podstawę orzekania. Wobec tego Skarb Państwa, jako posiadacz samoistny działki nr 1, a w tym i działki oznaczonej obecnie nr 3, nie był jej właścicielem do 1995 r. Inaczej wniosek o zasiedzenie zostałby oddalony. Po wtóre, wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie, działka nr 3 została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przed dniem 22 września 2004 r. Organy oparły się na ustaleniach odnoszących się do stanu z roku 2014, stąd nie można stwierdzić czy przed tą datą cel został zrealizowany. Natomiast mogą to potwierdzać pewne dowody, w tym zdjęcia lotnicze z 1977 r. i 1981r., z których wynika, iż teren działki był wykorzystany pod tzw. zagonki uprawne, stanowiące część oczyszczalni ścieków. Skarżąca zwraca uwagę na brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 216 u.g.n., który dotyczy innych przypadków wywłaszczenia, niż dokonane na podstawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Pismem procesowym z 8 maja 2017 r. uczestnik postępowania W. T., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. W szczególności podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, zaś prawomocne postanowienie o zasiedzeniu na rzecz Skarbu Państwa nie stanowi w tym przypadku przeszkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowana decyzja Wojewody [...] pozostaje zgodna z prawem procesowym i materialnym. Podstawą rozstrzygnięcia (zwrotu nieruchomości) w przedmiotowej był przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. 2016 r., poz. 2147, dalej: u.g.n.). W myśl art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie, jak stanowi art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W ocenie Sądu, prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy zrekonstruowanej na podstawie art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze, art. 137 ust. 1 pkt. 2 i art. 137 ust. 2 u.g.n. Norma taka miałaby następujące brzmienie: jeśli poprzedni właściciel części nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wystąpi o jej zwrot, to właściwy organ powinien (jest zobowiązany) dokonać takiego zwrotu w drodze decyzji administracyjnej. O zwrot części działki nr 1, po wydzieleniu oznaczonej nr 3, wystąpiła poprzednia właścicielka. Część ta nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tezę tę kwestionuje skarżąca Gmina z dwu względów: po pierwsze – jej zdaniem, rozważając problem wykorzystania na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, należy brać pod uwagę stan sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 137 u.g.n. (sprzed 22 września 2004 r.) i na ten moment oceniać owo wykorzystanie; po wtóre – dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają fakt wykorzystania przedmiotowej działki na takie cele przed tą datą. Odnosząc się do pierwszej tezy stwierdzić przyjdzie, że co do okoliczności wykorzystania działki na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej znajdzie zastosowanie przepis art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. Zgodnie z obecnym jego brzmieniem, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W związku z tym, że w ustawie nowelizującej tenże przepis od 22 września 2004 r. nie zostały zawarte przepisy intertemporalne, powstały wątpliwości konstytucyjne dotyczące stosowania nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2, w sytuacji gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem jego wejścia w życie. Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do tego zagadnienia, stwierdził, iż po nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 w doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz i w konsekwencji Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok TK z 13 marca 2014 r., P 38/11, Dz.U. z 2014 r., poz. 376). Odnosząc te ustalenia do przedmiotowej sprawy zauważyć trzeba, że tak rozumiane orzeczenie Trybunału nie znajduje do niej zastosowania, bowiem wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w 2012 r. Wobec czego ocena w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, wbrew stanowisko skarżącej, powinna dotyczyć stanu z dnia jego złożenia. Nie budzi wątpliwości, także samej skarżącej, skoro próbuje ona wykazać wykorzystanie działki nr 3 na cele wywłaszczenia (oczyszczalnię ścieków) w latach 1977 – 1981, iż obecnie nie jest ona na taki cel wykorzystywana. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut podnoszony przez Gminę w skardze, a odnoszący się do naruszenia art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1,3,4 oraz 140 ust. 1,2 i 3, art. 141 ust. 1 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu związanego z prawomocnym postanowieniem SR z [...] r. o zasiedzeniu działki nr 1 przez Skarb Państwa oraz związaniu organów administracji w zakresie okoliczności objętych tym orzeczeniem, w szczególności ustaleniem, iż Skarb Państwa nie był wcześniej (tj. przed zasiedzeniem) jej właścicielem, uznać przyjdzie, że dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma to większego znaczenia. Właściwy organ orzekając w kwestii zwrotu pozostaje związany postanowieniami art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którymi zobowiązany jest dokonać zwrotu nieruchomości (jej części – art. 137 ust. 2 u.g.n.), o ile stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zwrot taki może być dokonany, co wynika z wykładni art. 136 w zw. z art. 137 i 138 u.g.n., jeśli nieruchomość taka pozostaje we władaniu Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Aktualnym właścicielem działki nr 3, jak wynika z akt sprawy, jest Gmina D., stąd nie ma przeszkód do zwrotu. W świetle tych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa procesowego, bowiem stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony, materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco i w sposób należyty oceniony, bez przekroczenia granic wynikających z zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, wbrew stanowisku skarżącej, znajduje zastosowanie art. 216 u.g.n. (por. P.Czachowski (red.), Komentarz do art. 216, LEX/el, teza 1). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.