II OZ 648/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3423/17 ze skargi A. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że konieczność zapewnienia utrzymania rodziny przemawia za przyznaniem skarżącemu ochrony tymczasowej, ponadto udzielenie tej ochrony do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji, która skutkuje wydaleniem cudzoziemca stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i służy urzeczywistnieniu prawa strony do sądu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie - uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo tego, że skarżący nie uprawdopodobnił nawet okoliczności, z których wynikać miałby wniosek, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, związane z ewentualnym wykonaniem decyzji; 2) art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jaki wpływ na przebieg postępowania sądowego miałoby to, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wykonania, skoro skarżący jest w tym postępowaniu sądowym reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego (adwokata) i jego osobisty udział w rozprawie nie jest konieczny dla przeprowadzenia tego postępowania, i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do bardzo lakonicznego twierdzenia, że "w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji, które skutkuje wydaleniem cudzoziemca, stanowi bowiem o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i służy urzeczywistnieniu prawa strony do sądu", bez jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności mogących mieć z tego punktu widzenia znaczenie dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zarzuty organu i argumentacja zażalenia przytoczona na ich poparcie okazała się zasadna. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony o istnieniu tych niebezpieczeństw. Stawiane twierdzenia należy uzasadnić stosownymi okolicznościami. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Powoływane we wniosku okoliczności powinny zostać uprawdopodobnione. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił we wniosku o wstrzymanie wykonania żadnych okoliczności, które miałyby świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku ograniczył się do wskazania, że na terytorium Polski prowadzi działalność gospodarczą, a podejmowanie czynności zmierzających do wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do daleko idących, negatywnych konsekwencji zarówno dla skarżącego, jak i dla jego rodziny. Nieobecność skarżącego pozbawi go możliwości zarobkowania i rozwijania swojej działalności, a także wpłynie na sytuację materialną skarżącego i jego rodziny, którą ma na utrzymaniu. Na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawił żadnych dokumentów źródłowych. Powołane okoliczności nie zostały zatem uprawdopodobnione, nie jest wiadome chociażby to, jakiego rodzaju działalność skarżący prowadzi, jakie otrzymuje dochody, czy zatrudnia pracowników, nie jest także znana jego ogólna sytuacja finansowa i majątkowa, a także sytuacja jego rodziny. Na tej podstawie nie można uznać, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło wystąpieniem okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy wskazać, że niewątpliwie konieczność wyjazdu z Polski i zakończenia dotychczasowego prowadzenia działalności będą stanowić dotkliwość dla skarżącego, okoliczności te nie mieszczą się jednak w pojęciu znacznej szkody czy też trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i służy urzeczywistnieniu prawa do sądu. Jak wynika z akt sprawy skarżący na potrzeby niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ustanowił pełnomocnika - adw. O. P. W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawo do sądu skarżącego będzie zagwarantowane, albowiem w niniejszej sprawie skarżącego będzie reprezentował profesjonalny pełnomocnik, który w razie konieczności będzie mógł zwrócić się do niego przebywającego poza Polską o złożenie wyjaśnień w konkretnej sprawie, np. na piśmie lub w inny sposób przedstawiający jego stanowisko. Pełnomocnik ma ponadto dołożyć wszelkiej staranności by jego prawa do sprawiedliwego procesu nie zostały naruszone. Mając na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadza się ograniczone postępowanie dowodowe (dowód z dokumentów), a badanie zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji, należy uznać, że osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie, to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy. Jeśli taka potrzeba zachodzi, jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy. W związku z tym udział osobisty skarżącego nie jest konieczny i występuje na zasadzie wyjątku. Podkreślić należy, że strona ustanowiła sobie pełnomocnika, w związku z czym jej prawo do udziału w postępowaniu za jego pośrednictwem zostało zagwarantowane. Konieczność opuszczenia Polski przez skarżącego wobec wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie będzie zatem skutkowało w tym konkretnym przypadku znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami. Jak trafnie podniósł organ, powołując się na orzecznictwo NSA, nie można w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjąć, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia zobowiązanie do powrotu. Nie można na zasadzie automatyzmu uznać zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to sprzeczne z istotą omawianej regulacji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział, stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił w złożonym przy skardze wniosku o wstrzymanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność udzielenia mu ochrony tymczasowej. W konsekwencji zażalenie organu okazało się zasadne, dlatego postanowienie Sądu pierwszej instancji należało uchylić i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na zasadność zarzutów zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.