II OSK 1364/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 133/18 w sprawie ze sprzeciwu S. R. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw S. R. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. R. i F. w W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 252/16 uchylił powyższą decyzję. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z [...] września 2015 r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. R. i F. w W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie miał na uwadze potrzebę korygowania wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Ocenił, że odwołanie jest zasadne, a sprawę ponownie musi rozpoznać organ pierwszej instancji. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od opisanej powyżej decyzji kasatoryjnej wniósł S. R. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w jej brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając sprzeciw dał wyraz stanowisku, że objęta sprzeciwem decyzja kasatoryjna, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja, w ocenie Sądu I instancji, odpowiada ww. kryteriom. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że Sąd kontrolował decyzję, która zapadła po tym jak wcześniejsze orzeczenie organu zostało uchylone przez sąd wyrokiem, który zapadł 15 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 252/16. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że zadaniem organu odwoławczego była ocena czy wykonanie przez skarżącego przedmiotowego ogrodzenia wymagało zgłoszenia. Organ drugiej instancji zastosował się do tego wskazania, dokonał ponownych oględzin i pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie. Dalej Sąd w ww. wyroku wskazywał, że należy ustalić jak zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego ogrodzenia dokonanego zgłoszeniem z [...] maja 2015 r. W tym zakresie organ także poczynił ustalenia. Kolejnym zaleceniem, po ustaleniu czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnieniu czy sprzeciw został wniesiony skutecznie, było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Ustalenia także w ww. zakresie organ drugiej instancji przeprowadził i one uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej, po myśli ww. stanowiska Sądu. W związku z wykonaniem przez organ wszystkich zaleceń zawartych w wyroku, który zapadł 15 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 252/16 WSA w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie Sąd ocenił, że zarzuty sprzeciwu nie są zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 20 lutego 2018 r. zarzucono naruszenie: - art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 poprzez oddalenie sprzeciwu wniesionego przez skarżącego w sytuacji gdy Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję bowiem doszło w niej do naruszenia szeregu przepisów prawa; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie opinii mgr inż. D. K. z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 8 czerwca 2018 r.). Z tego względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącego faktycznie kwestionuje zgodność z prawem prowadzonego w sprawie postępowania i faktu, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę szeregu aspektów z nim związanych. Wyrazem tego jest m.in. zarzut o nieuwzględnieniu przez Sąd opinii mgr inż. D. K. z dnia [...] lipca 2015 r. Tymczasem jak wynika z przywołanych powyżej unormowań Sąd miał za zadanie zbadać czy organ miał prawo wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty, skarżący będzie mógł podnieść w powtórnie prowadzonym przez organem I instancji postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. wyjaśnił, jakie były podstawy uznania, że organ był władny wydać orzeczenie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Stanowiło o tym przede wszystkim związanie treścią wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 252/16. Zdaniem Sądu I instancji, co podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, organ zastosował się do tych wytycznych. Sąd nie był przy tym uprawniony do badania sprawy pod kątem merytorycznej oceny sprawy, a jedynie formalnych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji orzeczenie merytoryczne byłoby dotknięte wadą naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.