I GSK 3476/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 540/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: ARiMR) z [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 17 sierpnia 2005 r. J. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich o przyznanie renty strukturalnej, natomiast [...] października 2005 r. zmienił wniosek, dołączając umowę darowizny z [...] października 2005 r. na podstawie której J. i M. małż. K. przekazali na rzecz A. K.-S. gospodarstwo rolne. Decyzją z [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich przyznał skarżącemu rentę strukturalną od 13 października 2005 r. do 12 września 2015 r. w wysokości 1.462,71 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie zostało stronie doręczone [...] listopada 2005 r. i było w kolejnych latach zmieniane w związku z waloryzacjami kwot najniższej emerytury. W dniu [...] października 2015 r. do organu wpłynęła decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) z [...] września 2015 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników, z której wynikało, że ubezpieczenie emerytalno-rentowe skarżącego ustało w okresach: od 1 października 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., od 1 marca do 15 września 1996 r., od 1 do 18 stycznia 2004 r., od 1 lipca do 31 października 2004 r., od 15 listopada do 31 grudnia 2004 r. oraz od 1 stycznia do 30 września 2005 r. Do dokumentu dołączono zaświadczenie o przebiegu ubezpieczenia społecznego w Niemczech, zgodnie z którym skarżący podlegał ubezpieczeniu jako pracownik w okresie od 24 stycznia do 30 września 2005 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Kierownik BP ARiMR w Strzelcach Opolskich wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną z [...] listopada 2005 r. w sprawie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich stwierdził, że rozstrzygnięcie z [...] listopada 2005 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Wskazał, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej, tj. 17 sierpnia 2005 r. skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem nie został spełniony warunek z § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191; Dz.U. z 2017 r. poz. 1220; dalej: rozporządzenie). Wyjaśnił, że uchylenie decyzji dotychczasowej nie jest możliwe z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa, który ogranicza uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do pięciu lat od dnia doręczenia decyzji, które to doręczenie nastąpiło w dniu 16 listopada 2005 r. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie, w dniu [...] grudnia 2016 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu z tytułu renty strukturalnej. Wyrokiem z 9 marca 2017 r. WSA w Opolu oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z [...] listopada 2016 r. Wyrokiem z 23 listopada 2017 r., II GSK 2251/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 68.246,56 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że wydanie w następstwie wznowienia postępowania rozstrzygnięcia stwierdzającego przyznanie renty strukturalnej z naruszeniem prawa spowodowało utratę przez skarżącego tytułu prawnego do otrzymywania płatności. W związku z tym całość pobranych przez stronę płatności składających się na rentę strukturalną ma charakter nienależny. Podkreślił, że decyzja z [...] sierpnia 2016 r. korzysta z waloru ostateczności, gdyż w następstwie kontroli instancyjnej akt administracyjny organu I instancji został utrzymany w mocy. Zdaniem Dyrektora, bez znaczenia dla sprawy jest fakt opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe przez cały sporny okres, podobnie jak prowadzenie osobiście gospodarstwa rolnego, a także okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, bowiem te kwestie były przedmiotem analizy organu na etapie wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu renty strukturalnej. Natomiast ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności polega na tym, że jest to proces administracyjny samodzielny, niezależny od postępowania w kwestii przyznania samej płatności. Z kolei wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło dopiero w momencie funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, z której wynikała utrata uprawnienia do przyznania płatności. Organ wyjaśnił, że skarżący pobierał rentę strukturalną od października 2005 r. do września 2015 r., jednakże z uwagi na to, że strona działała w dobrej wierze, obowiązek zwrotu ograniczono do ostatnich 4 lat poprzedzających wszczęcie postępowania windykacyjnego. Skoro zatem od grudnia 2012 r. do września 2015 r. wypłacono łącznie kwotę 68.246,56 zł uznał, że suma ta stanowi wartość nienależnie pobranych płatności. Dokonując analizy przesłanek zwalniających z obowiązku zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności stwierdził, że obowiązek zwrotu tych płatności nie wynika z pomyłki organów ARiMR, a jest konsekwencją wyjścia na jaw - już po wydaniu decyzji przyznającej płatność - nowych okoliczności faktycznych, tj. skarżący na dzień złożenia wniosku nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, co wpłynęło na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, gdyż ich kwota znacznie przekracza równowartość 100 €. Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. WSA w Opolu oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2017 r. W ocenie Sądu, organy Agencji prawidłowo zakwalifikowały wypłacone skarżącemu środki jako nienależne, a zatem podlegające zwrotowi. W prawomocnym wyroku z 9 marca 2017 r. WSA w Opolu za prawidłowe uznał rozstrzygnięcia organów stwierdzając, że z decyzji z [...] września 2015 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników wynikało, że w dacie złożenia wniosku skarżący nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników. Poza tym zaświadczenie o przebiegu ubezpieczenia społecznego skarżącego w Niemczech potwierdziło, że skarżący podlegał ubezpieczeniu w okresie od 24 stycznia do 30 września 2005 r. Odnosząc się do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, organy zasadnie uznały, że składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej skarżący pozostawał w dobrej wierze. W przekonaniu Sądu, przemawiają za tym okoliczności związane z uzyskaniem przez producenta zaświadczenia Placówki Terenowej KRUS w Strzelcach Opolskich z [...] sierpnia 2005 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz fakt wykonywania prac polowych pomimo świadczenia pracy za granicą. Ponadto organy słusznie stwierdziły, że okoliczności przedmiotowej sprawy uprawniają przyjęcie, iż popełniony przez skarżącego błąd jest usprawiedliwiony poziomem skomplikowania przepisów związanych z ubezpieczeniem społecznym w przypadku rolników podejmujących zatrudnienie. WSA w Opolu zgodził się ze stanowiskiem organów, że błędne przeświadczenie skarżącego, iż renta strukturalna jest mu należna, jest usprawiedliwione, a działaniom strony zmierzającym do otrzymania tej płatności nie można przypisać złej wiary. W związku z tym, przyjmując 4-letni okres przedawnienia, organy właściwie wyliczyły, że zwrotowi podlega łączna kwota 68.246,56 zł nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, zrealizowanych od grudnia 2012 r. do końca okresu jej pobierania, tj. września 2015 r. W ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do całkowitego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, ponieważ ich kwota znacznie przekracza równowartość 100 €. Reasumując Sąd stwierdził, że organy w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie art. 16 § 1 zd. 1 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, czym zostały naruszone przepisy prawa materialnego, to jest Konstytucji RP - art. 7 i 78 poprzez ich niezastosowanie - w konsekwencji czego organ administracyjny błędnie uznał, iż pomimo nie ostateczności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja z [...] listopada 2005 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa - wznowiono w dniu [...] grudnia 2016 r. z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu z tytułu renty strukturalnej (o co toczy się postępowanie), a więc zanim decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. stała się ostateczna i zanim wyszła z obrotu prawnego decyzja z [...] listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Rolą autora skargi kasacyjnej, którym z mocy prawa powinien być profesjonalny pełnomocnik, jest poprawne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które Sąd I instancji naruszył, a następnie rzetelne ich uzasadnienie, polegające na wyjaśnieniu na czym - jego zdaniem - polegało w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Tak więc do NSA, jako sądu II instancji nie należy konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych, ich uściślanie, korygowanie, uzupełnianie, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej środek prawny. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia. Zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku sądu I instancji, bowiem ten środek prawny jest skierowany przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych i nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 ppsa jest bowiem orzeczenie sądu, zaś skarga kasacyjna poprzez sformułowane w niej zarzuty i ich uzasadnienie służyć ma podważeniu rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Brak powiązania naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aczkolwiek nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do merytorycznego nierozpoznania zarzutów środka prawnego, to jednak w istotnym stopniu ogranicza skuteczność kontroli kasacyjnej z powodu braku możliwości jej nałożenia na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. W szczególności nie może odnieść skutku należytej kontroli kasacyjnej bezkrytyczne powtórzenie zarzutów i ogólnikowej argumentacji podniesionej w skardze na decyzję organu administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych, to jest zarzucie naruszenia art. 16 § 1 kpa, w następstwie czego naruszone miały zostać przepisy art. 7 i 78 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala przyjąć ten, wskazany w zaskarżonym wyroku, za w pełni miarodajny. Podniesiona zaś argumentacja autora środka prawnego wskazująca, iż w istocie jedynym zarzutem kasacyjnym jest naruszenie art. 16 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a czego dopiero konsekwencją miałoby być naruszenie przepisów Konstytucji, uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, stanowiących w istocie powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji. Procesowy zarzut kasatora sprowadza się do stwierdzenia, że organ administracyjny błędnie uznał, iż pomimo nie ostateczności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja z [...] listopada 2005 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa - wznowiono w dniu [...] grudnia 2016 r. z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu z tytułu renty strukturalnej (o co toczy się postępowanie), a więc zanim decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. stała się ostateczna i zanim wyszła z obrotu prawnego decyzja z [...] listopada 2005 r. Powyższy zarzut zmierzający do wykazania, iż wznowienie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności jeszcze przed ostatecznym stwierdzeniem, iż decyzja o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa, jest chybiony. We wskazanych postępowaniach, zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron miała prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś skarżący kasacyjnie z prawa tego skorzystał. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie stwierdzone zostanie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do przyznania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne (v. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1302/17, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. Uznanie procesowego zarzutu kasacyjnego za niezasadny powoduje, iż bezprzedmiotowym jest drugi zarzut środka prawnego. Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazane w uzasadnieniu orzeczenia przepisy, uznając trafność podjętego rozstrzygnięcia administracyjnego. Mając powyższe na względzie, działając w granicach skargi kasacyjnej i uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.