I OSK 2313/18

Dnia 27 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 43/18 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 43/18), orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie: I. prawa materialnego - poprzez błędną jego wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem, a to przepisów: art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostających w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegającą na błędnym uznaniu, że w tej sprawie wyłącznie istotnym jest literalne brzmienie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 37 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, a w konsekwencji odmówienie skarżącemu prawa do zasiłku stałego w jego szczególnej sytuacji życiowej, tj. niezgodnie z podstawowymi celami opieki społecznej takimi jak: umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których skarżący nie był w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, aby zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i zapewnić sobie poziom życia w warunkach odpowiadających jego konstytucyjnie zagwarantowanej przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka pozostającej w ścisłym związku z konstytucyjnym wzorcem określającym ramy prawa do zabezpieczenia społecznego, które w realiach tejże sprawy zostały przekroczone; II. art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym ich zastosowaniem i przyjęcie, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 53,26 zł i w związku z tym zasiłek stały skarżącemu się nie należy, podczas gdy w ocenie skarżącego przy obliczaniu jego dochodu organy obu instancji, których obliczenia Sąd I instancji uznał za prawidłowe, nie powinny brać pod uwagę dodatku pielęgnacyjnego jaki skarżący otrzymywał wraz rentą (w kwocie wynoszącej w 2012 r. [...] zł), ponieważ celem tegoż świadczenia jest wyłącznie częściowe pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania osoby całkowicie niezdolnej do pracy (jaką bezspornie pozostawał skarżący), świadczenie to zwolnione jest z podatku dochodowego od osób fizycznych, a zatem - przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów art. 30 i 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - nie istnieje w realiach tej konkretnej sprawy usprawiedliwiony powód zaliczenia dodatku pielęgnacyjnego w poczet "dochodów" jego beneficjenta i tym samym pozbawienia go możliwości otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej, której konstytucyjnym i ustawowym celem jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej beneficjentom życia w warunkach odpowiadających przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, a które sprowadzały się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku stałego, przypomnieć na wstępie należy, że materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych, wydanych w niniejszym postępowaniu, stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z ogólnymi zasadami, jakimi powinny kierować się organy orzekające w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej, tego rodzaju pomoc jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Ponadto, stosownie do treści art. 3 ust. 1-4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek stały, który jak wynika z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. przysługuje m.in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Dla tej grupy uprawnionych beneficjentów zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 542 miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Natomiast warunkiem przyznania zasiłku stałego jest uzyskiwanie dochodu, który nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. Według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji dla osoby samotnie gospodarującej, kryterium dochodowe wynosiło 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku stałego zostały ściśle określone w przepisach prawa. Organ pomocowy wydając decyzję o przyznaniu tego rodzaju świadczenia, pozbawiony więc został tak zwanego "luzu decyzyjnego", a zapadła decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Zatem tylko spełnienie przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych skutkować może przyznaniem zasiłku stałego w określonej wysokości. W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku stałego było przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Organy i Sąd Wojewódzki przyjęły bowiem, że dochód skarżącego wynosił [...] zł i przekraczał kryterium dochodowe o kwotę 53,26 zł. Ustalając wysokość dochodu, organy wskazały, że skarżący pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy (wysokość świadczenia brutto za miesiąc wrzesień 2012 r. stanowiła kwotę [...] zł). W kwocie tej zawierał się dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, natomiast potrącenia komornicze z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych oraz zajęć emerytalno-rentowych z tytułu roszczeń niealimentacyjnych wyniosły [...] zł, zaliczka na podatek - [...] zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne - [...] zł. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, do dochodu błędnie został wzięty pod uwagę dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, który otrzymywał wraz z rentą, co z kolei skutkowało niezasadnym uznaniem, iż doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Odnosząc się do powyższego, zauważyć należy, że stosownie do treści art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2) zasiłku celowego, 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, 4) wartości świadczenia w naturze, 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie powyższych przepisów jest jednoznaczne i musi prowadzić do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W konsekwencji stwierdzić należy, że dodatek pielęgnacyjny, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s., podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jeżeli bowiem w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. ustawodawca nie wyłączył przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o świadczenia z pomocy społecznej, uzyskiwanego przez nią świadczenia, to brak jest podstaw, aby uznać, że organy okoliczność jego uzyskania przez skarżącego mogły pominąć. Sąd I instancji prawidłowo w związku z tym przyjął, że - w świetle art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. - organy obu instancji, przy obliczaniu uzyskiwanego przez skarżącego dochodu były zobligowane wziąć pod uwagę także otrzymywany przez niego dodatek pielęgnacyjny. Z uwagi na jednoznaczność i przejrzystość wskazanych wyżej przepisów nie sposób było natomiast - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - doszukiwać się odmiennej, korzystniejszej dla skarżącego ich interpretacji, dokonanej za pomocą zastosowania innych niż językowa metod wykładni (celowościowej bądź systemowej), zwłaszcza jeżeli - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie przyniosłaby ona innego, niż wyżej prezentowany, rezultatu. Z tych powodów brak było możliwości zastosowania w analizowanej sytuacji art. 37 1 u.p.s. a zatem zarzuty oparte na tym przepisie oraz na art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 u.p.s. a także art. 30 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP były nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).