I OSK 1805/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1143/17 o odrzuceniu skargi M. K. na pismo Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji w sprawie naliczania średniej ocen postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1143/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. K. na pismo Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji w sprawie naliczania średniej ocen. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym w określonych przypadkach dopuszcza możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych, mając na względzie zasadę autonomii wyrażoną w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Powyższe wyliczenie, zdaniem Sądu, stanowi katalog zamknięty, a zatem w pozostałym zakresie stosuje się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym. Sąd zwrócił także uwagę, że zaświadczenie o ukończeniu studiów jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego, który nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie przysługuje też od niego żaden środek zaskarżenia, a można jedynie przeprowadzić przeciwko niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym, złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków lub żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał. Samo jednak zaświadczenie, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a osoba, która kwestionuje jego treść może dochodzić swego roszczenia drogą pośrednią, tj. wnioskować o ponowne wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia. Nadto zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. K., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, jak również art. 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 107 § 1-5, art. 6-11, art. 77-81, art. 86, art. 90 i art. 95 k.p.a., do czego doszło wskutek odrzucenia skargi, bowiem WSA w Gliwicach stanął na błędnym stanowisku, że przedmiotem skargi M. K. jest pismo Rektora Akademii Medycznej w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. będące odpowiedzią na "odwołanie" z dnia 12 września 2017 r. dotyczące sposobu naliczenia średniej ocen uzyskanych w toku studiów, tj. zaświadczenia o ukończeniu studiów, które jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego i które nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy pismo Rektora Akademii Medycznej w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. stanowiło odpowiedź na "odwołanie" z dnia 12 września 2017 r., w którym skarżąca: 1) kwestionowała ostateczny wynik studiów zawarty na dyplomie ukończenia studiów z dnia 3 lipca 2017 r., odebrany w dniu 5 września 2017 r. oraz 2) domagała się zweryfikowania ostatecznej oceny ukończenia studiów widniejącej na ww. dyplomie (a nie żadnym zaświadczeniu), ponownego wyliczenia średniej arytmetycznej wszystkich ocen i zaliczeń na oceny rzeczywiście uzyskane w toku całego okresu studiów i wydanie nowego dyplomu i suplementu do dyplomu; co w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem w przypadku gdy ukończenie szkoły wyższej wymaga jedynie wydania dyplomu ukończenia studiów świadczącego o nadaniu osobie tytułu zawodowego, wówczas kontrolą sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest czynność sporządzenia i wydania dyplomu, bowiem jest to sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach wniósł o jej odrucenie, względnie oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Wśród obligatoryjnych składników decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zalicza się: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 201, s. 427 i n.). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata. Również o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić tylko wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd I instancji ocenił, że pismo Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nie jest decyzją, której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to nie jest bowiem władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy. Nie wskazano w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga ono określonej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. We wskazanym piśmie poinformowano stronę, że wobec wniesienia w dniu 15 września 2017 r. przez skarżącą pisma zatytułowanego "Odwołanie" sprawie został nadany dalszy bieg. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga na ww. pismo była niedopuszczalna z uwagi na okoliczność, że została wniesiona na akt, który nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie za zbędne należało uznać rozważania Sądu I instancji wyjaśniające charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu studiów. Treść pisma Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach, jak wskazano powyżej, zawierała wyłącznie informację o przekazaniu skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i właściwości tego Sądu w sprawie. Powołane pismo nie obejmowało rozstrzygnięcia w zakresie weryfikacji naliczenia średniej ocen uzyskanych przez stronę w toku studiów, jak również nie odnosiło się do ostatecznego wyniku studiów zawartego na dyplomie. Wskazać również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 985/17 odrzucił skargę M. K. na pismo Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o ukończeniu studiów. Argumenty skargi kasacyjnej zmierzające do weryfikacji ostatecznego wyniku studiów nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 107 § 1-5, art. 6-11, art. 77-81, art. 86, art. 90 i art. 95 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył również art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może zatem mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez interpretację art. 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 388/18 oraz z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 622/18). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).