II GSK 1082/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 572/15 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. B. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 572/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że T. B. złożył w dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pakiet 1 rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony system gospodarowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, tj. 9.637,20 zł. Następnie [...] maja 2010 r. strona złożyła do organu wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, tj. 9.669,60 zł. W dniu [...] maja 2011 r. do organu wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, tj. 9.806,40 zł. W dniu [...] maja 2012 r. do organu wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, tj. 9.752,40 zł. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął wniosek kontynuacyjny T. B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Rozpoznając powyższy wniosek, organ stwierdził nieprawidłowość, polegającą na wystąpieniu tylko dwóch grup roślin uprawnych w trakcie trwania 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach deklarowanego pakietu. W związku z powyższym organ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w kwocie 8.283,89 zł. Z uwagi na fakt niedotrzymania przez stronę obowiązku przestrzegania wymogu pakietu 1, polegającego na przestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin, z zastosowaniem w ciągu trwania uczestnictwa, co najmniej trzech gatunków roślin, każdej z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalił T. B. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 2.991,02 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że strona nie dotrzymała zobowiązania do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.), w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten stosowany jest zaś do spraw od 2011 r. Z tej przyczyny, zdaniem organu, w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. T. B. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organami, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, ta regulacja ma charakter kompetencyjny i określa ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Przepis ten w zaskarżonej decyzji nie został jednak poddany analizie. Z kolei § 38 ust. 1 rozporządzenia stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu złożył od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 572/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sankcja, o której mowa w tym przepisie, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu, b. § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. poprzez brak jego zastosowania, mimo tego, że nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji ostatecznej, c. "§ 18 ust. 1" rozporządzenia Nr 65/2011, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie, uznając, że ten przepis stanowi normę kompetencyjną, a zatem nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Nr 65/2011 sankcjonuje także zwrot płatności przyznanych w latach poprzednich, natomiast § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. precyzuje, w jaki sposób płatność zostanie zmniejszona. Przepis art. 18 ust. 1 jest na tyle precyzyjny, że nie ma konieczności powoływania się na regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem organu, brak wskazania w podstawie prawnej decyzji § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie stanowi podstawy do jej uchylenia. Istotne jest to, że istniała podstawa prawna do żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w przypadkach określonych w § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia mimo braku powołania tego przepisu w obu decyzjach. Organ podkreślił również, że art. 18 rozporządzenia Nr 65/2011 stanowi samodzielną podstawę prawną, nie jest zaś wyłącznie normą kompetencyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że pomoc przyznana w ramach zobowiązań wieloletnich, w przypadku nieprzestrzegania przez okres kilku lat warunków programu rolnośrodowiskowego podlega zmniejszeniu (zwrotowi) jedynie w roku, w którym to uchybienie stwierdzono. Sąd oparł to stanowisko na treści § 38 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zdaniem Sądu I instancji, odnoszący się do tych kwestii art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. zawiera normę kompetencyjną, która określa ogólne zasady, niestosowane bezpośrednio do ustalenia nienależnie pobranych płatności, wymagające implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji jest całkowicie błędne. Zarówno z charakteru prawnego rozporządzenia Komisji UE, jak i z jego treści, w szczególności z art. 18 nie wynika, że zawarta w nim regulacja ma charakter jedynie kompetencyjny, a więc jej stosowanie w porządku krajowym wymaga implementacji do prawa krajowego. Przepis art. 18 rozporządzenia m.in. stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłacanych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W związku z tym w mającej w tych sprawach zastosowanie ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do modyfikowania przepisów prawnych rozporządzenia unijnego. Czym innym jest bowiem zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Przede wszystkim jednak Sąd I instancji błędnie zinterpretował treść § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r., na który się powołał wydając zaskarżone orzeczenie. Ze sformułowania, że "jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu...płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej..." wynika, że zmniejszenie płatności następuje w danym roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości, nie zaś, że jedynie za rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie zakwestionował ustalenia, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły całego okresu zobowiązania. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego należy uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).