II OSK 1713/17

Dnia 13 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1239/16 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1239/16, oddalił skargę M. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z [...] września 2016 r., którym odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] sierpnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i M. K. oraz D. K. pozwolenia na budowę, polegającą na wstawieniu w budynku handlowo – usługowym, znajdującym się na działkach nr [...] i nr [...] w P., zewnętrznych drzwi. Wskazanym postanowieniem z [...] września 2016 r. organ administracji, powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 147, art. 148 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wznowienia postępowania, przyjmując, że złożył on podanie o wznowienie po upływie ustawowego terminu. W tym zakresie organ administracji ustalił, że skarżący o decyzji z [...] sierpnia 2011 r. dowiedział się 26 listopada 2015 r., zaś podanie o wznowienie złożył 1 lipca 2016 r. Bliżej to uzasadniając organ administracji wskazał, że po pierwsze, skarżący pismem z 20 listopada 2015 r., doręczonym 26 listopada 2015 r. został poinformowany przez Starostę P., że do Starosty wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającą na wstawieniu w budynku handlowo – usługowym, znajdującym się na działkach nr [...] i nr [...] w P., zewnętrznych drzwi i że organ administracji taką decyzję wydał, po drugie, w piśmie z 19 kwietnia 2016 r. przyznał, że wie o tej decyzji i poprosił o nadesłanie jej kopii, po trzecie 1 czerwca 2016 r. otrzymał kopię decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący od tego postanowienia wniósł zażalenie, w którym przede wszystkim twierdził, że termin do wniesienia przez niego podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z [...] sierpnia 2011 r. powinien być liczony od dnia, w którym została mu doręczona kopia tej decyzji, czyli od 1 czerwca 2016 r. Rozpoznając wskazane zażalenie Wojewoda [...] wydał zaskarżone postanowienie z [...] października 2016 r. Uzasadniając je organ odwoławczy stwierdził, że skarżący o decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2011 r. dowiedział się 26 listopada 2015 r. z pisma organu pierwszej instancji z 20 listopada 2015 r., w którym m.in. stwierdzono, że "p. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót polegających na wstawieniu drzwi zewnętrznych w elewacji budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] i [...] w P. i otrzymał pozwolenie na realizację wnioskowanego zakresu robót". Tym samym organ odwoławczy za niezasadne uznał stanowisko skarżącego, że termin do wniesienia przez niego podania o wznowienie postępowania powinien być liczony od 1 czerwca 2016 r. W skardze skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i w związku z tym domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji przyjął, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w świetle art. 148 § 2 k.p.a. do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wymagane doręczenie decyzji. Wystarczające jest, że strona dowie się, niezależnie od źródła tej wiedzy, o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Dalej stwierdził, że stanowisko skarżącego, że do czasu doręczenia mu kopii tej decyzji, nie wiedział, jaki organ ją wydał oraz nie znał jej istoty i zakresu rozstrzygnięcia, co uniemożliwiało mu skuteczne złożenie podania o wznowienie postępowania, jest niezasadne. Sąd pierwszej instancji powołał się na fragmenty jego pism kierowanych do Starosty P. z 29 września 2015 r., 16 listopada 2016 r. oraz 19 kwietnia 2016 r., a także otrzymanej przez skarżącego od tego organu odpowiedzi w piśmie z 20 listopada 2016 r., z których – w ocenie Sądu pierwszej instancji – wynika, że skarżący o decyzji z [...] sierpnia 2011 r., o organie, który ją wydał oraz o rozstrzygnięciu wiedział od chwili doręczenia mu pisma z 20 listopada 2015 r. Sąd pierwszej instancji w szczególności wskazał, że pismem z 19 kwietnia 2016 r. skarżący zażądał od Starosty P. przesłania mu "odpisu lub xero" wydanej decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 148 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organy administracji naruszyły wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i błędnie ustaliły, iż skarżący o decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2011 r., w zakresie umożliwiającym mu złożenie podania o wznowienie postępowania, dowiedział się 26 listopada 2015 r. Skarżący twierdził, że dopiero 1 czerwca 2016 r., kiedy doręczono mu odpis decyzji z [...] sierpnia 2011 r. dowiedział się o formie, w której zapadło rozstrzygnięcie, organie, który wydał decyzję, dacie jej wydania oraz jej numerze, czyli danych, które pozwalały na wskazanie postępowania, którego wznowienia się domaga. Jego zdaniem z faktu, że skierował do Starosty P. pismo, w którym domagał się przesłania "odpisu lub xero" wydanej decyzji nie wynika, że wiedział, iż ten organ administracji wydał decyzję, którą zakończono postępowanie. Podniósł, że pisma kierował do Starosty P. dlatego, że od tego organu administracji otrzymał informację, że "p. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót polegających na wstawieniu drzwi zewnętrznych w elewacji budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] i [...] w P. i otrzymał pozwolenie na realizację wnioskowanego zakresu robót". Jednakże z tej informacji nie wynikało "w jakiej formie nastąpiło rozstrzygnięcie wniosku, kiedy to nastąpiło i w istocie jaki organ wydał rozstrzygnięcie (ostateczne)". W związku z tym – jak twierdził – przed otrzymaniem kopii decyzji nie było możliwe precyzyjne sformułowanie podania o wznowienie postępowania. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień organów obu instancji albo uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się także rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w świetle art. 148 § 2 k.p.a. do rozpoczęcia biegu termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wymagane doręczenie decyzji. Zgodnie z dosłownym brzmieniem tego przepisu termin ten rozpoczyna bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie może on więc być podstawą uznania, że bieg terminu do wniesienia postępowania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji. Następnie Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji obu instancji, według którego skarżący o decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2011 r. dowiedział się 26 listopada 2015 r. z pisma organu pierwszej instancji z 20 listopada 2015 r. Twierdzenie, że skarżący z informacji o treści: "p. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót polegających na wstawieniu drzwi zewnętrznych w elewacji budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] i [...] w P. i otrzymał pozwolenie na realizację wnioskowanego zakresu robót" nie mógł się dowiedzieć "w jakiej formie nastąpiło rozstrzygnięcie wniosku, kiedy to nastąpiło i w istocie jaki organ wydał rozstrzygnięcie (ostateczne)" nie jest wiarygodne, gdyż przeczy temu to, że skarżący w piśmie z 19 kwietnia 2016 r. domagał się od Starosty P. nadesłania "odpisu (...) wydanego dla pana M. K. postanowienia, tego pozwolenia na realizację wnioskowanego zakresu robót". W piśmie tym skarżący co prawda nie użył słowa "decyzja", ale z użytych w nim sformułowań wyraźnie wynika, iż wiedział, że udzielono pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Dodać należy, że z pisma skarżącego z 29 września 2015 r. wynika, iż skarżący orientował się, że co do zasady na wykonanie robót budowlanych wymagane jest pozwolenie, gdyż pytał się, czy M. K. "miał określone zezwolenie na dokonywanie takich czynności". Podobny wniosek wypływa z pisma skarżącego z 16 listopada 2015 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i doręczonego do wiadomości Staroście P., w szczególności ze zdania o treści: "A więc główne i zasadnicze pytanie do Starosty - czy ten człowiek zgłaszał stosowny wniosek, prośbę, pismo o uzyskanie stosownej decyzji na wykonanie i wstawienie tam drzwi, czy też innego aktu prawnego określonego w Prawie budowlanym". W ocenie NSA, w świetle tych słów skarżącego nie ulega wątpliwości, że skarżący wiedział, iż co do zasady wykonanie robót budowlanych wymaga pozwolenia udzielanego decyzją administracyjną. W związku z tym, skoro z pisma z 19 kwietnia 2016 r., skarżący dowiedział się, że takiego pozwolenia udzielono, to wiedział także, że została wydana decyzja. Z pisma z 19 kwietnia 2016 r. wynika też, że skarżący wiedział, jaki organ wydał to pozwolenie, gdyż do tego organu zwrócił się o nadesłanie jego odpisu. Natomiast o treści rozstrzygnięcia skarżący dowiedział się z pisma Starosty P. z 20 listopada 2015 r., w którym poinformowano go, że został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę określonych dość dokładnie w tym piśmie robót budowlanych i – co najważniejsze – poinformowano go, że określona w tym piśmie osoba otrzymała pozwolenie na realizację tych robót budowlanych. W oparciu o te informacje skarżący mógł złożyć podanie o wznowienie postępowania, gdyż był w stanie opisowo określić decyzję, którą zakończono postępowanie. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne, sprowadzające się do kwestionowania ustalenia, że skarżący o decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2011 r. dowiedział się 26 listopada 2015 r. z pisma organu pierwszej instancji z 20 listopada 2015 i to w taki sposób, że był w stanie złożyć podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, nie są zasadne. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił ją. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.