II OSK 1766/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 2/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 27 października 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 2/17, oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 27 października 2016 r. nr ..., utrzymującą w mocy decyzję Prezydent Miasta Ł. z 19 września 2016 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej upzp) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi na najniżej kondygnacji, budynku kotłowni i infrastruktury technicznej, przewidzianej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. K. ... (działki nr (...), część działek drogowych nr ..., ...). Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie I. następujących przepisów prawa materialnego: § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki, a zatem wartość minimalną, podczas gdy w okolicznościach sprawy zasadnym było rozszerzenie granic obszaru analizowanego, zważywszy że w odległości ok. 500-1000 m od przedmiotowej działki znajdują się zabudowania, które w sposób znaczny przekraczają parametry planowanego przez Inwestora zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku; § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w ramach obszaru analizowanego warunków zabudowy ustalonych dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z garażami przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K. na działkach nr ewid. ..., okręg ..., działkach nr ..., ..., ..., ... w obrębie ... oraz działkach pasa drogowego (dz. nr ..., fragment dz. nr ..., w obrębie ... i fragment dz. nr ... w obrębie ... na mocy decyzji nr ... z 12 września 2016 r., podczas gdy uwzględnienie w/w warunków zabudowy wskazuję na przyszłą tendencję zabudowy w obszarze analizowanym, co winno mieć bezpośredni wpływ na warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą spółkę; § 5 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym było wyznaczenie wnioskowanego przez skarżącą spółkę, wyższego niż średni, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; § 6 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez: - nieuwzględnienie danych wynikających z przeprowadzonej analizy obszaru funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przez to błędne niezastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym zasadne było określenie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony ul. K. w wymiarze wyższym niż średni; - ustalenie elewacji frontowej bocznej pomimo braku takiego wymogu przewidziane przepisami prawa, a także braku takiej potrzeby wynikającej z charakteru nieruchomości; - ustalenie elewacji frontowej powołując się na szerokość elewacji bocznej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, pomimo braku takiej analizy; 5. § 7 ust. 1 i ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy w oparciu o największą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym, chociaż z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż największa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynosiła 9,1 m nie zaś 8m; 6. § 8 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie faktycznego zamiaru strony i wniosków skarżącej spółki. II. Naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) poprzez nieuwzględnienie załatwiając sprawy słusznego interesu skarżącej i ustalenie warunków zabudowy, które są rażąco sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi dla innych inwestycji planowanych w obszarze analizowanym, a także które niweczą sens ekonomiczny całej Inwestycji W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. W przedmiotowej sprawie, w kontekście podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wyjaśnić, że powołane przepisy nie modyfikują treści norm prawa materialnego. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzeniu wykonawczym brak jest przepisu, który dopuszczałby ukształtowanie treści decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z żądaniem strony, wbrew treści analizy urbanistycznej. Organ wydając taką decyzję nie jest uprawniony do korygowania wyników analizy, kierując się słusznym interesem strony czy też tym, że w określonych parametrach planowana inwestycja nie będzie miała ekonomicznego uzasadnienia dla wnioskodawcy. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa jest w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezzasadny. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że autor skargi upatruje tych naruszeń w określeniu odpowiednich wskaźników i parametrów niezgodnie z oczekiwaniem skarżącej spółki, jednak zdaje się nie zauważać, że kwestionowane wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie dopuszczonym przez zarzucane przepisy rozporządzenia.. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, wyznaczenie granic obszaru analizowanego, w przedmiotowej sprawie nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia. Stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia - obszar analizowany wyznaczono wokół działki budowlanej (terenu), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w rozmiarze odpowiadającym trzykrotnej szerokość frontu (258m), co nie narusza w żaden sposób tego przepisu. Granice obszaru analizowanego mają bowiem służyć poszukiwaniu "działki sąsiedniej" i jego wyznaczenie jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp. Z przeprowadzonej analizy wynika, że ww. obszar zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. W związku z tym nie było jakichkolwiek podstaw aby rozszerzać jego granice do 500 czy 1000m, tak aby w dalszej odległości znaleźć nieruchomość zabudowaną w taki sposób, jak oczekiwał tego wnioskodawca. Ponadto w ramach takiej analizy bada się, co w sposób oczywisty wynika z treści art. 61 ust pkt 1 upzpz, istniejącą zabudowę na nieruchomościach sąsiednich, a więc rzeczywiste parametry i cechy zabudowy, nie bierze się zaś pod uwagę planowanego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w ramach obszaru analizowanego ustaleń innych decyzji o warunkach zabudowy jest nieuzasadniony. Przechodząc do kolejnego zarzutu, ustalenie średniego wskaźnika zabudowy od 0,01 do 0,13 spełnia wymogi określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Maksymalny wskaźnik zabudowy odpowiada bowiem średniemu wskaźnikowi wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Z powoływanej analizy nie wynikają jakiekolwiek szczególne okoliczności, które wskazywałyby na konieczność wyznaczenia wskaźnika zabudowy w wielkości wyższej niż średni. W związku z powyższym zarzut naruszenia § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest niezasadny. Również nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia § 6 i § 7 rozporządzenia. Ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej jak i elewacji bocznych opierają się o wynik analizy urbanistycznej. Określenie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony ul. K. w wymiarze średnim odpowiada treści tego przepisu. Również określenie elewacji frontowej bocznej od strony ul. N. G. pomimo braku takiego wymogu przewidziane przepisami prawa, jako podyktowane wymogami ładu przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa, co zostało przekonująco wykazane w zaskarżonym wyroku. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 7 ust. 1 i ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia i zaakceptowanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki odpowiada wymogom określonym w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Maksymalna wysokość 8 m mieści się bowiem w przedziale wynikającym z analizy (od 3 do 10 m). Tym samym okoliczność, że jednej z budynków ma 9,1 m a nie jak wskazano w analizę 8 m nie ma żadnego wpływu na poprawność wykładni § 7 rozporządzenia dokonaną przez Sąd I instancji. Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie faktycznego zamiaru strony i wniosków strony, ponieważ przepis ten nie uzależnia ustalanie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) od tych przesłanek. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.