IV SA/Wa 2332/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym oddala skargę IV SA/Wa 2332/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].05.2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej MWINGiK) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. (zwanego dalej DRDLP) - utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...].03.2015 r. nr [...], odmawiającą udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z wnioskiem przekazanym przy piśmie z 17.12.2014 r. nr [...] Jako podstawa wniosku o to udostępnienie wskazany został art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sprawę tę zainicjowało pismo DRDLP z dnia 9.09.2014 r. Wnioskodawca został poinformowany, że w celu uzyskania danych, należy złożyć wniosek, zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27.09.2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Pismem z dnia 9.10.2014 r. DRDLP w W. oświadczył, że podtrzymuje swój wcześniejszy wniosek z 9.09.2014 r. oraz wniósł o określenie warunków technicznych dostępu. Na skutek ponowienia przez Organ wyjaśnień o zasadach udzielania informacji w tym zakresie, przy piśmie z 17.12.2014 r. został przekazany wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Jako zadanie publiczne upoważniające do pozyskania danych została wykazana "ochrona gruntów leśnych, w tym wyłączanie gruntów leśnych z produkcji leśnej, stwierdzanie, że dokonane wyłączenia z produkcji leśnej są niezgodne z przepisami niżej wymienionej ustawy. Podstawa prawna: art. 5 w zw. z art. 11 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1205 ze zmianami)". Jako zakres żądanych danych podano "działki ewidencyjne, użytki, powierzchnie, księgi wieczyste wraz z informacją o dokonanych i oczekiwanych zmianach w ewidencji, dane osobowe, właścicieli/władających działkami, mapy ewidencyjne". Jako sposób udostępnienia wskazano "forma elektroniczna". Wobec tego pismem z 31.12.2014 r. poinformowano Wnioskodawcę, że udostępnienie danych z rejestru publicznego może nastąpić po: sprecyzowaniu w punkcie 1 wniosku prowadzonego postępowania, sprecyzowaniu w punkcie 3 wniosku zakresu danych, przez podanie numerów działek lub zakresu w formie załącznika graficznego, podanie formy przekazywania danych, przez podanie adresu serwera ftp lub innej formy. Pismem z dnia 9.02.2015 r. Wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że jest uprawniony do dostępu do całego rejestru, a nie uzyskiwania danych z rejestru na każdorazowo składany wniosek, wnosząc jednocześnie o nadanie sprawie dalszego biegu. W swej decyzji Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Rozpatrując wniosek DRDLP ustalono, że zakres danych, o które występuje Wnioskodawca (dane dotyczące wszystkich działek z terenu powiatu), jest znacznie szerszy niż zakres niezbędny do realizacji zadań publicznych, wynikających z wniosku, szczególnie, że wniosek dotyczył również przekazania danych osobowych zgromadzonych w rejestrze. Starosta stwierdził zatem, że w związku z odmową sprecyzowania wniosku, przez podanie konkretnego postępowania oraz sprecyzowania zakresu wnioskowanych danych, nie można było przyjąć, że wszystkie dane ujawnione w rejestrach ewidencji gruntów i budynków z terenu Powiatu O. są niezbędne do realizacji zadania publicznego, określonego w punkcie pierwszym wniosku przekazanego przy piśmie z 17.12.2014 r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności, uznał za konieczne ustalenie niezbędnego zakresu danych potrzebnych do realizacji zadania publicznego wskazanego we wniosku z dnia 16.12.2015 r. W ocenie organu odwoławczego, Starosta O. słusznie przyjął, że pełne dane ewidencyjne dla całego powiatu otwockiego nie mogą być uznane za niezbędne do realizacji zadań, wynikających z ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wspomniana w odwołaniu dobra praktyka dotycząca zawierania pisemnych porozumień administracyjnych na udostępnianie danych wymaga odrębnych ustaleń poza przedmiotowym postępowaniem. Jednocześnie MWINGiK nadmienił, że Starosta O. umożliwia przeglądanie danych dotyczących granic i numerów działek na powszechnie dostępnym portalu internetowym. We wniesionej skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że Skarżący nie określił właściwie zakresu danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych wynikających z wniosku z dnia 17.12.2014 r. (Skarżący wnosił o udostępnienie danych dotyczących wszystkich działek z terenu powiatu), 2) naruszenie art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym z dnia 27 września 2005 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), poprzez przyjęcie, że Skarżący błędnie określił zakres danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych. W uzasadnieniu skargi podano, że ze względu na obowiązki nałożone ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 5, art. 11 art. 28), a także ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 6), Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych działa w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne jako organ administracji - podmiot publiczny, ewentualnie jako podmiot niebędący podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 40a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie: a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zdaniem Skarżącego, zakres żądanych danych z rejestru nie może zostać ograniczony tylko do gruntów leśnych, bowiem Skarżący prowadzi także postępowania uzgodnieniowe dotyczące projektów decyzji o warunkach zabudowy lub celu publicznego, gdzie niejednokrotnie musiał umarzać postępowanie uzgodnieniowe, ze względu na to, że projekt decyzji - po sprawdzeniu - nie dotyczył gruntów leśnych (co uzasadnia dostęp do danych zgromadzonych w zasobie w szerszym zakresie, aniżeli z ograniczeniem tylko do gruntów leśnych). Ponadto niejednokrotnie zdarza się tak, że na zawiadomienie o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji leśnej bez decyzji zezwalającej (prowadzone postępowania na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), Skarżący - po sprawdzeniu - również umarza postępowanie, bo okazuje się, że grunt nie jest leśny (co również uzasadnia dostęp do danych zgromadzonych w zasobie w szerszym zakresie, aniżeli z ograniczeniem tylko do gruntów leśnych). Tak więc, ograniczenie Skarżącemu dostępu do danych z ewidencji gruntów i budynków tylko do gruntów leśnych powoduje, że nie będzie mógł należycie wykonywać powierzone mu przez ustawy zadania publiczne. Jednocześnie DRDLP, że nawet, gdyby przyjąć, że w Skarżący winien mieć dostęp jedynie do informacji tyczących działek leśnych, w zakresie realizowanych zadań publicznych, to również takiego dostępu nie otrzymał. Nadto, zgodnie z § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia, podmiot prowadzący rejestr powinien poinformować w sposób powszechnie dostępny, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej, o warunkach, sposobie, zakresie i terminie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze oraz o formacie, w którym dane są udostępniane. Podmiot, któremu udostępniono dane zgromadzone w rejestrze, zabezpiecza otrzymane dane przed dostępem osób nieupoważnionych lub nieuprawnioną zmianą ich zawartości oraz przed ich wykorzystaniem niezgodnym z celem, dla którego zostały uzyskane (§ 4). Kierownik jednostki organizacyjnej, w której jest prowadzony rejestr, powinien poinformować w sposób powszechnie dostępny, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej, o warunkach zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze. Tymczasem w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu O. nie ma takich danych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem nie naruszyła ona przepisów obowiązującego prawa. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie miało ustalenie w jakim zakresie Skarżący był uprawniony do nieodpłatnego skorzystania z danych zawartych w rejestrze z ewidencji gruntów i budynków wraz z mapami ewidencyjnymi Powiatu O., dla realizacji powierzonych mu zadań publicznych, wynikających z art. 5 w zw. z art. 11 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak podano we wniosku. Analizując powstały problem należy zauważyć, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Przy czym przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze zawiera: 1) nazwę podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze i adres jego siedziby; 2) nazwę podmiotu, do którego wniosek jest skierowany; 3) określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione; 4) wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych; 5) oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania; 6) wskazanie okresu udostępniania danych; 7) zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji zadania publicznego, o którym mowa w pkt 4; 8) oświadczenie o spełnianiu przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do tych danych; 9) własnoręczny podpis albo weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu bezpieczny podpis elektroniczny osoby reprezentującej podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze. Owo nieodpłatne udostępnianie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej ograniczone jest zatem tylko do zakresu niezbędnego do realizacji - przez wnioskujące organy - zadań publicznych. Na wstępie trzeba zwrócić uwagę na względy, które przyczyniły się do przyjęcia wskazanych regulacji prawnych. Wskazane przepisy mają bowiem służyć realizacji instytucji wymiany danych, zawartych w rejestrach organów administracji publicznej. W efekcie ich celem jest przeciwdziałanie żądaniu od strony dowodów, potwierdzających fakty powszechnie znane organowi z urzędu i mają prowadzić do realizacji nakazu komunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu (art. 220 § 1 K.p.a.). Wobec tego ustanowiony został obowiązek udostępniania nie tylko zbiorów danych przestrzennych, ale i usług danych przestrzennych z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Wspólne korzystanie realizowane jest zatem w trybie wnioskowym, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.09.2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Przyjęte rozwiązanie (w szczególności w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne) ma zachęcać do korzystania z rejestrów już istniejących, a przeciwdziałać tworzeniu nowych, samodzielnych rejestrów wyspecjalizowanych na potrzeby realizacji nowych zadań publicznych. W dotychczasowej praktyce niejednokrotnie dochodziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów, częściowo się dublujących. Przyjęte obecnie rozwiązanie miało pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczając zarazem liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększając ich wiarygodność, poprzez korzystanie z danych źródłowych (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF - http:/www.sejm. gov.pl). Podstawowe znaczenie ma jednak przyjęte ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, przez pryzmat niezbędnego ich zakresu do realizacji powierzonych zadań publicznych. Wobec tego w odniesieniu do Skarżącego, w żadnym razie nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do tych danych, które są niezbędne do realizacji ściśle określonych zadań publicznych (por. podobne stanowisko zaprezentowali G. Szpor, K. Wojsyk w Komentarzu do art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Lex). Zasadnicze znaczenie ma zatem treść złożonego wniosku o udostępnienie. W sposób precyzyjny winien on wskazywać zakres żądanych informacji, który w sposób nie budzący wątpliwości byłby niezbędny do realizacji powierzonych zadań publicznych, wynikających ze wskazanej we wniosku ich podstawy prawnej. Sytuacja uzasadniająca udostępnienie wszystkich danych z tego rejestru ewidencji, tyczących obszaru całego Powiatu O., nie miała miejsca w odniesieniu do wskazanego we wniosku Skarżącego, zakresu jego zadań publicznych. Jakkolwiek jest oczywiste, że takie informacje winny mu zostać udostępnione co do gruntów leśnych, to nie można się zgodzić, by niejako "z góry" istniały podstawy do udostępnienia ich co do wszystkich gruntów położonych na terenie powiatu O., a więc i tych nie mających charakteru leśnego i nie leżących na terenie parku narodowego. Bezsporne jest, że grunty leśne nie pokrywają całego obszaru powiatu O.. Na marginesie należy zauważyć, że informacja tycząca tego, czy dany grunt położony w Powiecie O. ma charakter leśny, na tych samych zasadach, dostępna jest także organom wydającym - wspomniane w skardze - decyzje o warunkach zabudowy, czy celu publicznego, a więc organom prowadzącym postępowanie główne. Sprzeczne zatem z zasadami doświadczenia życiowego jest twierdzenie, że każdorazowo do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. kierują one wnioski o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, nawet wówczas, gdy teren nie ma charakteru leśnego. Gdyby jednak do takich sytuacji dochodziło, będą podstawy do występowania z osobnymi, umotywowanymi wnioskami o udostępnienie danych w tym przedmiocie. W kontekście podniesionego zarzutu skargi, należy jednak zauważyć, że w owym wniosku, gdzie winny być w sposób wyczerpujący wskazane podstawy prawne realizacji owych zadań publicznych, nie powołano się wcale na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 6), a uczyniono to dopiero w skardze. Zadania publiczne wywiedziono zaś wyłącznie z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozważając zakres udostępnianych nieodpłatnie danych, o które wnioskują podmioty realizujące ściśle określone zadania publiczne, podstawowe znaczenie ma fakt, że w rejestrach tych znajduje się wiele tzw. informacji wrażliwych, tyczących właścicieli gruntów, ich danych adresowych oraz innych danych i mimo zachowania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, nie powinny być one udostępniane w zakresie szerszym, niż jest niezbędny do wykonania danych zadań publicznych. Wobec tego, mając na uwadze, że we wniosku z dnia 16.12.2014 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. zwrócił się o udostępnienie przez okres roku obszernych informacji, tyczących wszystkich nieruchomości położonych na terenie Powiatu O., a na wezwanie Starosty podtrzymał to żądanie, musiał się spotkać z odmową. Starosta był bowiem związany treścią złożonego i podtrzymanego w całości wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., a ten nie mógł być uwzględniony. Gdyby żądanie dotyczyło wyłącznie tych obszarów Powiatu O., które mają charakter leśny, a nie stanowią terenu parku narodowego, wniosek winien zostać uwzględniony, co potwierdziła na rozprawie pracownik MWINGiK. Należy także zauważyć, że brak informacji, o danej działce jako o leśnej, a contrario jednocześnie będzie oznaczał, że w ewidencji gruntów i budynków nie figuruje ona nawet w części jako działka leśna. Należy zgodzić się natomiast ze Skarżącym co do tego, że 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, nakazują podmiotom realizującym zadania publiczne publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o prowadzonych rejestrach i ewidencjach, w tym o warunkach, sposobie, zakresie, terminie i formacie udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrach. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.