VII SA/Wa 874/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. [...] Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie), zwróciło się do PINB w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (...) na dachu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...], na działce ew. nr [...] obręb [...] oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z rusztu podstawowego, masztu antenowego o wysokości 15 m oraz instalacji telekomunikacyjnych (szafy techniczne typu outdory, anteny radiolinii, anteny sektorowe, kable antenowe) na dachu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...], na działce ew. nr [...] obręb [...] oraz dopuścił organizację społeczną - [...] Stowarzyszenie [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W dniu [...] kwietnia 2015 r., podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości, organ nadzoru budowlanego ustalił, że na powierzchni dachu ww. budynku zostały zamontowane następujące urządzenia: ruszt podstawowy, masz antenowy o wysokości 15 m oraz instalacja telekomunikacyjna. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] (w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7) PINB w [...] nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna poniższych dokumentów : 1) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z rusztu podstawowego, masztu antenowego o wysokości 15 m oraz instalacji telekomunikacyjnych (szafy techniczne typu outdoory, anteny radiolinii anteny sektorowe, kable antenowe) na dachu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...] na działce ew. nr [...] obr. [...]; 2) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla ww. inwestycji; 3) oceny technicznej ww. stacji bazowej potwierdzającej jej wykonanie zgodnie z przepisami prawa, warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną. W wyniku odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od powyższego rozstrzygnięcia, [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do PINB w [...] o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania wszczętego przez Spółkę w związku z żądaniem PINB w [...] zawartym w punkcie drugim decyzji z dnia [...]października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i 101 § 1 i 3 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z rusztu podstawowego, masztu antenowego o wysokości 15 m oraz instalacji telekomunikacyjnych (szafy techniczne typu outdoory, anteny radiolinii, anteny sektorowe, kable antenowe) na dachu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...], na działce opisanej wyżej - do czasu zakończenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego (w wyniku rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia) zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że przed organem pierwszej instancji prowadzone jest postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego względem powołanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest uznawana za inwestycję celu publicznego, której lokalizacja jest ustalana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stąd też na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia ww. decyzji w terminie wskazanym przez PINB w [...]. Zakończenie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości ma więc istotne znaczenie dla dalszych losów prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Do czasu ostatecznego zakończenia ww. sprawy nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności ww. inwestycji z przepisami prawa. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] prawidłowo zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 p. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. [...]WINB stwierdził również, że wydanie przez organ powiatowy decyzji nadkładającej na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w jego treści dokumentacji jest jedynie jednym z etapów ww. postępowania i nie spowodowało (jak twierdzi Stowarzyszenie) jego zakończenia. Skargę na postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2017 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]Stowarzyszenie [...] Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w trakcie toczącego się postępowania bez wskazania, kiedy zostało wszczęte i na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego będzie zakończone; 2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej może odmówić zastosowania art. 51 ust 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niewykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 tej ustawy i to w sytuacji, w której inwestor dopiero rok po wydaniu prawomocnej decyzji wystąpił do organu o wydanie decyzji lokalizacyjnej a środowiskowej nie uzyskał do tej pory; 3) art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż nie przedłożenie w terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może wywołać negatywnego skutku dla inwestora. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowi m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Nie budzi on wątpliwości Sądu i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania wszczętego postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z rusztu podstawowego, masztu antenowego o wysokości 15 m oraz instalacji telekomunikacyjnych (szafy techniczne typu outdory, anteny radiolinii, anteny sektorowe, kable antenowe) na dachu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...], na działce ew. nr [...]obręb [...]. Jak wynika z akt sprawy czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego wykazały, że inwestor dokonał budowy stacji bazowej na zgłoszenie, jako montaż urządzenia o wysokości ponad 3 m, w sytuacji, w której maszt nie jest urządzeniem, lecz jako całość techniczno-użytkowa stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego). W konsekwencji, zdaniem PINB w [...], na wykonanie przedmiotowych robót inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W niniejszej sprawie przedmiotowe roboty zostały wykonane, co spowodowało, iż brak było podstaw do wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego i na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu w związku z ust. 7 nałożył na Spółkę, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności (...), w tym przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja z dnia [...] października 2015 r. stanie się ostateczna. W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie naprawcze zastosowane przez organ budowlany w tej sprawie jest dwuetapowe. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 3 jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego po dokonaniu sprawdzenia wykonania obowiązku wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W konsekwencji, jak słusznie wskazała strona skarżąca (odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego), przepis art. 51 ust. 3 ww. ustawy nie pozostawia organowi żadnej swobody, ale co istotne w sprawie umożliwia zakończenie postępowania naprawczego. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć bowiem w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Tym samym, w przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie było dopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawodawca nie określił terminu na wykonanie ww. czynności czy obowiązków nakładanych przez organ na inwestora, pozostawiając jego wyznaczenie organowi wydającemu decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. "Określając termin, organ musi mieć na uwadze zakres i charakter obowiązków, czynności lub robót budowlanych, do których zobowiązuje. Termin ten ma charakter procesowy i może być przez organ przedłużony na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności wskazanych w decyzji" (Wincenciak M., Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, WK, 2016, LEX. 487513). Zatem, w przedmiotowej sprawie, organ mógł jedynie na wniosek strony zadecydować o przedłużeniu terminu wykonania obowiązku. Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu, uniemożliwiająca zakończenie niniejszego postępowania administracyjnego. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. i utrzymane przez nie w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...]stycznia 2017 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przepisów przywołanych w skardze. Z wyżej wskazanych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.