II GSK 170/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1074/17 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1074/17 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w Ż. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG) z [...] października 2017 r. ustalającą opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Prezes WUG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196 ze zm., dalej: p.g.g.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (w skrócie: OUG) w R. z [...] czerwca 2017 r. ustalającą Spółce opłatę podwyższoną w wysokości 477 843,00 zł za wydobycie bez koncesji kruszywa naturalnego ze złoża piasku w ilości 20 958 ton na działce ewidencyjnej [...] w Ż., w okresie od 16 stycznia 2014 r. do 19 sierpnia 2015 r. W toku postępowania – m.in. na podstawie wizji lokalnych oraz zeznań świadków – ustalono, że na będącej własnością spółki działce zaewidencjonowanej jako tereny rolnicze i leśne, do której jedyny dojazd prowadził przez teren przedsiębiorstwa skarżącej, prowadzono prace wydobywcze przez okres co najmniej 3 lat. Kwotę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej obliczono na podstawie obmiarów uprawnionego mierniczego OUG. Organ uznał, że skarżąca wydobywała kopalinę, zlecając wykonanie robót innym podmiotom. Wskazał, że nie ma też znaczenia czy spółka robiła to w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przynoszącej zyski, bowiem dla nałożenia opłaty wystarczy fakt odłączenia kopaliny od złoża (art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g.). Stwierdził również, że skarżąca nie przedstawiła dowodów na składowanie na działce materiału piaszczystego z innych budów w ramach umów zawartych w 2012 r., które podważyłyby wykonane na działce [...] zdjęcia satelitarne świadczące o prowadzeniu wydobycia kruszywa (piasku). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony przez organy nadzoru górniczego, zgodnie z regułami określonym w art. 7 i art. 77 k.p.a., dlatego przyjął go za podstawę swojego rozstrzygnięcia. W ocenie sądu organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazane w decyzji normy prawa materialnego. WSA stwierdził, że 24 grudnia 2014 r. skarżąca zakupiła działkę [...] od spółki [B.], a następnie umową z 29 grudnia 2014 r. wydzierżawiła ją [C.] sp. z o.o. z możliwością składowania kruszywa budowlanego. Jak ustalił organ działka znajdowała się na terenie siedziby wszystkich tych firm powiązanych osobowo i kapitałowo ze Z.O., który był ich udziałowcem lub pełnomocnikiem zarządu i w istocie nimi zarządzał. Ustalono, że na działkę prowadziła tylko jedna droga dojazdowa przechodząca przez teren spółki. Nie było zatem obiektywnej możliwości wydobywania kopaliny i wypełniania pustek bez wiedzy Z.O. i skarżącej. Właściciel działki nie dysponował koncesją, nie zgłosił wydobycia kopaliny na własne potrzeby, ani wydobywania kopaliny przez osoby trzecie. W ocenie sądu zasadnie zatem organ akcentuje, że nawet gdyby przyjąć, że działka była przedmiotem dzierżawy, to właściciel nie zgłosił faktu nielegalnego wydobywania kopaliny i składowania odpadów na jego terenie, co powoduje, że obciążenie go opłatą było zasadne. WSA wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że czynności wykonywane przez skarżącą stanowiły nielegalną działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. W ocenie sądu organ prawidłowo określił ilość wydobytej kopaliny i na tej podstawie obliczył wysokość opłaty podwyższonej. Nadto brak podstaw do powołania biegłego celem szczegółowego określenia czasokresu wydobywania kopaliny, gdyż obowiązująca regulacja prawna wskazuje na datę ujawnienia tego faktu, chyba że ustalenia dowodowe wskażą na inny podmiot prowadzący wydobycie bez zezwolenia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając w całości wyrok sądu pierwszej instancji i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.), a także art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku wadliwego wykonania kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych, pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i jednokierunkowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez dokonanie ustaleń niewynikających z zebranego materiału dowodowego lub sprzecznych z tym materiałem, przejawiającej się w: - ustaleniu, że skarżąca w okresie od 16 stycznia 2014 r. do 19 sierpnia 2015 r. wydobyła 20 958 ton kruszywa naturalnego ze złoża piasku na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Ż. przy ul. S. [...], pomimo, iż ustalenie to nie wynika z zebranego materiału dowodowego, - bezpodstawnym uznaniu, iż po 29 grudnia 2014 r. spółka [C.] sp. z o.o. rzeczywiście nie dzierżawiła od skarżącej nieruchomości przy ul. S. [...] w Ż., pomimo iż [C.] sp. z o.o. miała siedzibę na nieruchomości przy ul. S. [...] w Ż., bezpośredni dostęp do tej nieruchomości i z niej korzystała; b. art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego właściwej specjalizacji na okoliczność ustalenia czasookresu ewentualnego wydobycia kruszywa z działki przy ul. S. [...] w Ż. oraz rodzaju i ilości wydobytego kruszywa, choć ustalenia w tym zakresie wymagają wiadomości specjalnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 29 marca 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 27 maja 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została wyłącznie na naruszeniu prawa procesowego. W ramach zarzutu kasacyjnego spółka podniosła naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. z odesłaniem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 tej ustawy. Spółka dopatruje się naruszenia tych przepisów, w tym że organy i sąd pierwszej instancji dokonały wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego opierając swoje rozstrzygnięcia na faktach niekorzystnych dla skarżącej. W ten sposób doszło do wadliwego ustalenia okresu prowadzenia prac wydobywczych, ilości wydobytego kruszywa oraz przyjęcia, że to spółka miała dostęp do nieruchomości, na której wydobywano kruszywo, a nie osoby trzecie. W konsekwencji skutkowało to przyjęciem, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy nie wymagały weryfikacji w drodze wnioskowanego przez spółkę dodatkowego dowodu z opinii biegłego. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nietrafne. Oznacza to, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został ustalony w sposób odpowiadający prawu, zatem kontrolowany wyrok nie narusza prawa. W ocenie sądu drugiej instancji skarga kasacyjna jest niezasadna przede wszystkim ze względów formalnych. Jednak niezależnie od tego jest ona także merytorycznie nietrafna w tej części, którą NSA może rozpoznać pomimo jej formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji wskazuje i podkreśla, że skarga kasacyjna na gruncie p.p.s.a. to sformalizowany środek prawny. Zakres tej formalizacji jest różny dla poszczególnych elementów konstrukcyjnych tego środka prawnego. Niekiedy wady formalne nie stanowią bariery do rozpoznania tej skargi, np. błędy co do powołanych przepisów, jeżeli z uzasadnienia wynika prawidłowe oznaczenie norm prawnych naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Inne wady są przeszkodą do rozpoznania skargi kasacyjnej i skutkują jej odrzuceniem. Wreszcie niektóre z takich wad pozwalają rozpoznać merytorycznie wniesioną skargę kasacyjną, jednak ograniczają zakres kontroli wyroku tylko do tych aspektów sprawy, które można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi. Jest tak dlatego, że NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i z urzędu nie może dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku, a więc w tym zakresie, który nie został jednoznacznie wyznaczony przez stronę. Z tego więc powodu sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone zawodowemu pełnomocnikowi, który ma zadbać o profesjonalizm tego środka prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zasadniczo nie spełnia wcześniej przedstawionych warunków, a ściśle rzecz biorąc, jej merytoryczna zawartość ogranicza się tylko do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., którego uzasadnienie znajduje się w skardze kasacyjnej. NSA zwraca uwagę, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna ma wskazywać zarzuty kierowane pod adresem wyroku i ma zawierać ich uzasadnienie. W tym uzasadnieniu ma być wyjaśnione na czym polega naruszenie przepisów wymienionych w zarzucie oraz przedstawione poprawne ich rozumienie lub sposób stosowania. Skarga kasacyjna spółki nie realizuje tego warunku, a więc nie odnosi się do naruszeń przepisów objętych zarzutami. Jej uzasadnienie w sposób ogólny przedstawia stanowisko spółki w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Na podstawie jego treści sądowi udało się ustalić, że stronie wnoszącej skargę kasacyjną chodzi o naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie podmiotu wydobywającego kruszywo, czasu i wielkości tego wydobycia. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Sąd drugiej instancji podziela w tym zakresie ocenę wyrażoną przez WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku. Istota tej oceny sprowadza się do stwierdzenia, że organy poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy i oceniły ten stan w prawem dopuszczalnych granicach, właściwych dla swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Zatem nie można podzielić stanowiska spółki, że przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy organy nie wykonały obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W taki sam sposób ma ten materiał ocenić. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że te wymogi zostały spełnione, nawet przy nieuwzględnieniu konieczności powoływania dodatkowych biegłych. Zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia w zakresie ilości wydobytego kruszywa oparte zostały na metodach stosowanych standardowo przy tego typu sprawach i dokonane były przez organ, który ze względu na swoją właściwość i profesjonalny charakter, może dokonywać takich ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Zatem organ taki posiada wymagane prawem wiadomości do dokonania ustaleń w zakresie wydobywanego kruszywa. W konsekwencji oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie miał on obowiązku korzystania z art. 84 § 1 k.p.a. i zasięgania wiedzy u biegłych. Podkreślić wreszcie należy, że żądania dowodowe strony w postępowaniu administracyjnym mają charakter ograniczony. Wprost wskazuje na to treść art. 78 § 2 k.p.a., gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. W rozpoznawanej sprawie inne dowody pozwalały ustalić w sposób niewątpliwy istotne dla sprawy okoliczności. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia innych dowodów, a w konsekwencji nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Dodać także trzeba, że przy ustalaniu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej czas wydobywania kruszywa nie jest okolicznością istotną, bowiem nie ma on wpływu na ustalenie jej wielkości. Zatem nie prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego zgodnie z sugestiami strony nie może być uznane za naruszenie uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.