IV SA/Wa 2441/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.),, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017r. , nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji nr [...] z [...] września 2016 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 15.883,35 za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na własność Województwa [...], położonej w powiecie [...]., gmina [...]., działka nr ew. [...] na wskazanym w decyzji odcinku, dalej "decyzja I instancji", uchylono decyzję i orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. G. w wysokości 15 127 zł za ww nieruchomość i powiększeniu tej kwoty o 5% wartości rynkowej nieruchomości tj. o kwotę 756,35 zł z tytułu jej wydania w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przekazaniu ww odszkodowania w kwoce 15 127 zł na rzecz P. S.A. z tytułu wygaszenia ustanowionego na tej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego i przekazaniu kwoty 756,35 zł na rzecz D. G. a nadto o zobowiązaniu Zarządu Województwa do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty wydania niniejszej decyzji. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r, znak [...] ww nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do [...] na terenie miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 15 883,35 zł za utratę prawa własności przedmiotowej nieruchomości i przyznaniu tej kwoty w całości na rzecz P. S.A. w [...]. z uwagi na ustanowione na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz zobowiązał zarząd Województwa [...] do wypłaty ww odszkodowania w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając wydanie decyzji bez zbadania stanu przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy w tym tego, że na działce znajdują się naniesienia które stanowią pas drogowy drogi publicznej. W związku z tym, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co do tego pasa drogi powinna zostać wydana decyzja regulowana przez ten przepis. Organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że: -zgodnie z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. D.U. 2015, poz.203), dalej "specustawy", wysokość odszkodowana ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i wg jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z waloryzacją na dzień wypłaty; -zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U 2016, poz. 2147), dalej "ugn", podstawą ustalenia odszkodowania z zastrzeżeniem art. 135 jest wartość rynkowa nieruchomości; -zgodnie z art. 18 ust. 1 e specustawy odszkodowanie powiększa się o 5% wartości gdy dotychczasowy właściciel wyda nieruchomość w terminie do 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o której mowa w art. 17 albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; -podstawą ustalenia odszkodowania był operat z [...] lipca 2016 r. sporządzony przez J. C.; -przedmiotowa nieruchomość nie była położona na terenie objętym zapisami planu miejscowego, została wydzielona z działki nr [...] zabudowanej budynkiem zjazdu, nieogrodzona i zabudowana w tym z pozostałościami ogrodzenia (betonowa podmurówka o długości 45 m z fragmentem ogrodzenia z przęseł metalowych o długości 1,87 m i wysokości 1,54. Obszar nieruchomości zajmował fragment utwardzenia z tłucznia kamiennego o pow. [...] m.kw wraz z wjazdem o pow. [...] m2 Reklamy stojące nie zostały uwzględnione. Działka [...] w pozostałej części porośnięta trawą z 2 lipami i 2 tujami o powołanych w wycenie wymiarach. Nieruchomość ma dostęp do drogi wojewódzkiej i położona jest na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodociągową i telefoniczną. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...]. z [...] grudnia 1999 r, nr [...] nieruchomość położona jest w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową a w pozostałej na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. -rzeczoznawca dokonała określenia wartości odtworzeniowej części składowych gruntu-urządzeń budowlanych stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzeniowych, technikę wskaźnikową a wyceniając grunt podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość gruntu wyceniono na 8 056 zł a wartość odtworzeniową części składowych na: wartość podmurówki betonowej – 3 477 zł, wartość utwardzenia tj. parking i wjazd o nawierzchni z tłucznia – 2 064 zł, wartość nasadzeń roślinnych – tj. krzewów na 195 zł, drzew 2 lip na 1335 zł. - zdaniem organu operat został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 2004, poz. 2107), dalej "rozporządzenie". Biegła prawidłowo zastosowała zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ugn gdyż nieruchomość nie była przeznaczona pod infrastrukturę drogową. Prawidłowo dokonała analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo i pod drogi opierając wycenę o transakcje nieruchomości zgodnych z aktualnym sposobem użytkowania działki. -organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania w tym kwestii nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (art. 73 ) i stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia kwestii własności nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, gdyż między decyzją wydaną w trybie art. 73 tej ustawy a decyzją w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego ponieważ dopóki brak jest w obrocie prawnym decyzji wydanej w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej nie można odmówić podmiotowi wywłaszczonemu odszkodowania. Do dnia wydania decyzji odszkodowawczej taka decyzja w trybie art. 73 tej ustawy nie została wydana. -zasadnie organ I instancji orzekł o przyznaniu większości odszkodowana na rzecz ujawnionego w księdze wieczystej wierzyciela natomiast wadliwie przyznał także powiększone odszkodowania na jego rzecz. Uprawnienie to uzależnione jest od działania dotychczasowego właściciela przejętej nieruchomości i dlatego kwota powiększonego odszkodowania nie mogła być przyznana na rzecz wierzyciela hipotecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło Województwo [...] zaskarżając decyzję w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu w wysokości 1 282 zł. Zarzuciło naruszenie: -art. 4 pkt 8 w zw. Z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (D.U. 2007, poz. 115), dalej "ustawa o drogach" w zw. z art. 129 ust.1 ugn i art. 23 specustawy i 21 ust. 2 Konstytucji R.P. ustalenie niesłusznego odszkodowania i uznanie, że w wysokości odszkodowania należy uwzględnić grunt zajęty pod drogę publiczną tj zjazd przy drodze podczas gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu który zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania. Wniesiono o uchylenie w części zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2015, poz. 2031), dalej "ustawa drogowa". Z art. 12 ust. 5 tej ustawy drogowej dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. o ustaleniu odszkodowania za grunt i jego części składowe. W skardze skarżący nie kwestionuje dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego wyliczeń natomiast podnosi zarzut błędnego przyjęcia do wysokości odszkodowania naniesień w postaci zjazdu. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony przez J. C. operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegła przedstawiła w opinii swój tok rozumowania, wyjaśniła dlaczego przyjęła takie a nie inne metody i współczynniki, dokonała stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Zresztą sam skarżący nie kwestionuje go co do zasady, choć uważa że wartość tzw. zjazdu nie powinna być w tym operacie uwzględniona. Odnosząc się do wywodów skargi należy stwierdzić, że konstytucyjna zasada rekompensowania szkód powstałych na skutek wywłaszczenia wyrażona w art. 21 Konstytucji nakłada na organ (czy Sąd) obowiązek zrekompensowania szkód powstałych w wyniku wywłaszczenia. ("Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem"). Pojęcie słusznego odszkodowania nie zostało zdefiniowane na gruncie tej ustawy ani spec ustawy drogowej. Natomiast z art. 361 §1 i 2 kodeksu cywilnego wynika, że szkoda obejmuje straty które poszkodowany poniósł i korzyści które mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono. Odpowiedzialność odszkodowawcza ogranicza się do normalnych następstw działania lub zaniechania z którego szkoda wynikła. Przenosząc te przepisy na grunt niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że wywłaszczenie części nieruchomości powoduje konieczność zrekompensowania osobie wywłaszczonej straty wynikłej z utraty przysługującego jej prawa. W tym wypadku na szkodę składa się nie tylko wartość utraconego gruntu ale i jego części składowych. Zgodnie z art. 47 § 2 K.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Inaczej mówiąc wszelkiego rodzaju naniesienia jakie są trwale z gruntem związane stanowią część składową gruntu gdyż ich odłączenie spowoduje zmianę przedmiotu odłączonego. Jak wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego (str. 16 operatu) wartość odtworzeniowa części składowych została wyliczona na 3 477 zł (podmurówka i ogrodzenie) i 3 477 zł (utwardzenie (parking i zjazd). Z protokołu z wizji lokalnej wynika, że wjazd z tłucznia ma obmiar 6,75 m2. W toku postępowania nie zostało wykazane aby parking i zjazd nie były wykonane przez podmiot wywłaszczony, co oznacza, że wartość tych elementów jako stanowiących część nieruchomości wywłaszczonej powinna być zrekompensowana stosownym odszkodowaniem. Zdaniem Sądu przywołane przez skarżącego przepisy ustawy 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie mogą stanowić podstawy do obniżenia wartości należnego odszkodowania. Celem postępowania odszkodowawczego jest zrekompensowanie podmiotowi wywłaszczonemu uszczerbku majątkowego powstałego na skutek utraty prawa własności. Bez znaczenia dla takiego postępowania jest jakie czynności zostaną następnie podjęte przez organ na rzecz którego doszło do wywłaszczenia. Poza tym, jak wynika z powołanego przez skarżącego art. 29 ustawy o drogach publicznych zapewnienie zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległej a więc w tym wypadku właściciela nieruchomości wywłaszczonej w części w jakiej będzie ona przylegała do drogi publicznej. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.