II SA/Bd 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...].2017r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w [...] solidarnie obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...].2017r. ekspertyzy więźby dachowej z pokryciem oraz stropu nad drugą kondygnacją (branże: budowlaną) zawierającej w swej treści: - inwentaryzację wraz z oceną stanu technicznego istniejącej więźby z pokryciem oraz stropu nad drugą kondygnacją w zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi w tym z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 z 2003r. z późn. zm.), - sposób likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jako prawną podstawę tego postanowienia podano podstawie art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.)- zwany dalej K.p.a. oraz art. 81 c ust. 2, w związku z art. 81 art. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.)- dalej powoływany jako Prawo budowlane lub P.b. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w związku z wnioskiem P. S. o wydanie decyzji zarządcy i administratorowi kamienicy S. J. w sprawie złego stanu technicznego konstrukcji dachu budynku, mając na względzie wyniki kontroli okresowej obiektu przeprowadzonej na zlecenie P. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego więźby dachowej z pokryciem oraz stropu nad drugą kondygnacją w kamienicy przy ul. [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności wniosków z okresowych kontroli stanu technicznego budynku i uznał, że więźba dachowa z pokryciem oraz strop nad drugą kondygnacją znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, co może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obowiązek nałożony zaskarżonym postanowieniem pozwoli jednoznacznie ocenić stan faktyczny elementów konstrukcyjnych budynku (więźby z dachem i stropu) oraz wskaże zakres i sposób likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości, który posłuży do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P. S. domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia w całości. W ocenie skarżącego postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia wymaganej ekspertyzy winno być skierowane do zarządcy przymusowego tej nieruchomości ustanowionego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2016r. Skarżący wskazał, że z jego inicjatywy toczy się kilka postępowań dotyczących stanu technicznego przedmiotowej kamienicy, a przedmiotowe postępowanie jest kolejnym wszczętym w tej samej sprawie, zatem niezrozumiałym jest wszczęcie tego postępowania z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] 2017r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w następującej części: "sposób likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości uzgodnionych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" i jednocześnie w tym zakresie orzekł: "sposób i zakres robót budowlanych niezbędnych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości", a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W ocenie organu w niniejszej sprawie zaszły przesłanki określone w art. 81 c. ust. 2 ustawy Prawo budowlane do wydania kwestionowanego postanowienia, gdyż wyniki kontroli utrzymania obiektu budowlanego z dnia [...]2012r. oraz okresowej kontroli tego budynku, a także opinia konstruktorska z dnia [...].2013r. wskazują jednoznacznie, że konstrukcja dachu jest w złym stanie technicznym i powoduje zagrożenie dla użytkowników kamienicy oraz postronnych przechodniów. Konstrukcja dachu na skutek przegnicia oraz znacznych ubytków spowodowanych przez korniki nie zapewnia jego stateczności i grozi zawaleniem. Organ II instancji uznał, że wobec uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego konstrukcji, dostarczenie przez współwłaścicieli nieruchomości ekspertyzy więźby dachowej pozwoli organowi nadzoru budowlanego na podjęcie dalszych odpowiednich działań, w tym w trybie wynikającym z art. 66 P.b. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu błędnego nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku dostarczenia wymaganej ekspertyzy zamiast obciążenia tym obowiązkiem zarządcy przymusowego tej nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, że Prawo budowlane nie wskazuje kryteriów wyboru adresata obowiązków, co oznacza, że dopuszczalny jest wybór między wskazanymi ww. przepisie podmiotami. Ponadto organ II instancji wskazał, że w warunkach współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie. Nie można zatem obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli, czy też niektórych z nich, nawet wówczas, gdyby tylko oni ponosili winę za zaistniały stan rzeczy. Również wielkość udziałów we współwłasności nie decyduje o obciążeniu tymi obowiązkami. Spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle, łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do postępowania administracyjnego i podlegają kognicji sądów powszechnych. Za zasadny uznano natomiast zarzut błędnego nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków sposobu likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia w tej części. P. S. złożył skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy żądając jego uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację przywołaną w zażaleniu stwierdzając, że postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia wymaganej ekspertyzy winno być skierowane do zarządcy przymusowego tej nieruchomości ustanowionego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2016r. W ocenie skarżącego, przedmiotowe postępowanie winno toczyć się z jego wniosku, a nie z urzędu oraz wskazał, że wobec faktu wydania już wcześniej kilku postanowień w przedmiocie stanu technicznego kamienicy, przedmiotowe postanowienie należy uznać za kolejne orzeczenie wydane w tej samej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w związku z czym skargę oddalił. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ administracyjny powołał regulacje proceduralne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określające podział zadań i obowiązków organów nadzoru budowlanego (rozdział 8 ustawy). Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b-c Prawa budowlanego). W celu realizacji swoich zadań organ nadzoru budowlanego wyposażony jest w środki prawne, wśród których znajduje się uprawnienie do nałożenia obowiązku wynikające go z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego). W razie zaś niedostarczenie w wyznaczonym terminie żądanych przez organ ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego). Z treści wskazanego przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną przedmiotowego obowiązku wynika, iż możliwość nałożenia przez wymienione w nim organy obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz istnieje jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W postępowaniu tym organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Organ prowadzący postępowanie nie ma zatem obowiązku zbadania przyczyn złego stanu technicznego, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wystąpienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego konstrukcji, co z kolei implikuje zakres i rodzaj nałożonego obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zły stan techniczny konstrukcji więźby dachowej z pokryciem oraz stropu nad drugą kondygnacją w kamienicy przy ul. [...] w [...], znalazły potwierdzenie w wynikach kontroli okresowej obiektu przeprowadzonej na zlecenie P. S. oraz w opinii konstruktorskiej z dnia [...].2013r. Należy przy tym zauważyć, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz w skardze do Sądu skarżący potwierdza okoliczności faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia, bowiem podaje, że obiekt jest w złym stanie technicznym i dlatego domaga się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań. Skarżący nie kwestionuje zatem wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego konstrukcji, wysuwa jedynie zastrzeżenia co do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a także nie uznania go przez organy za wnioskodawcę. Argumenty skarżącego nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje bowiem i dlatego nie wymaga ponownego rozważania okoliczność, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego więźby dachowej- jest ona w złym stanie technicznym i grozi katastrofą budowlaną. Okoliczność ta zdeterminowała konieczność podjęcia przez organ nadzoru budowlanego zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie kolejnego postanowienia w tej samej sprawie wyjaśnić należy, że przepis ten nie daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. Postanowienie, o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania, albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Dokumenty te więc mają charakter opinii biegłego, środka dowodowego, który poprzez zasięgnięcie wiedzy fachowej rzeczoznawcy ma dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, celem podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. W skardze skarżący podnosi zarzut, iż postępowanie powinno być wszczęte na jego wniosek, a nie z urzędu, jak to przyjęły organy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, prowadzone przez organy postępowanie nie toczyło się na wniosek skarżącego, tylko z urzędu. Organ I instancji pismo skarżącego prawidłowo potraktował jako faktyczne doniesienie w przedmiocie złego stanu technicznego obiektu przy ul. [...] w [...]. Doniesienie to dało organowi nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Sam fakt sygnalizacji przez skarżącego naruszenia przepisów prawa budowlanego nie dawał mu przymiotu strony, na wniosek której wszczęte zostaje postępowanie. Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut, że postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia wymaganej ekspertyzy winno być skierowane do zarządcy przymusowego tej nieruchomości ustanowionego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2016r., a nie solidarnie do wszystkich współwłaścicieli. W ocenie Sądu kolejność podmiotów, na które nakłada się obowiązek w trybie art. 81c daje podstawy do przyjęcia wniosku, że adresatem nakazów przewidzianych w tym przepisie powinien być w pierwszej kolejności właściciel (współwłaściciele), a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Przyczyny odstąpienia od skierowania takiego żądania do właściciela (współwłaścicieli) muszą mieć przy tym charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotów zobowiązanych w pierwszej kolejności. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie występują. Zdaniem Sądu, obiektywnym powodem pominięcia tej kolejności i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu na zarządcę przymusowego nie może być uznany istniejący między współwłaścicielami nieruchomości wieloletni spór co do sposobu korzystania ze wspólnego obiektu, bądź też brak uzgodnienia zasad partycypacji poszczególnych współwłaścicieli w ponoszeniu kosztów remontu kamienicy. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy wykazały i uzasadniły, czemu nie przeczy skarżący, a wręcz zajmuje takie samo stanowisko, że stan techniczny więźby dachowej budzi uzasadnione wątpliwości, których organ nie jest w stanie we własnym zakresie wyjaśnić, to w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że dopiero na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej możliwe będzie podjęcie dalszych czynności skutkujących wydaniem decyzji orzekającej merytorycznie (np. nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót) lub w inny sposób kończącej postępowanie. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).