III SA/Gd 779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. W odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony przez Zarząd Województwa jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014 - 2020 dla Osi Priorytetowej 1. Komercjalizacja wiedzy (wyłącznie poddziałanie 1.1.1 Ekspansja przez innowacje i Działanie 1.2 transfer wiedzy do gospodarki) oraz Osi Priorytetowej 2 Przedsiębiorstwa (wyłącznie Poddziałanie 2.2.1 Inwestycje profilowane), G. P. - prowadzący działalność gospodarczą Piekarnia-Cukiernia "P." w G. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Innowacyjna, ekologiczna linia technologiczna do wypieku chleba, wyposażona w system automatycznego załadunku i rozładunku pieczywa oraz moduły odzysku ciepła". Wniosek został zarejestrowany pod numerem identyfikacyjnym nr [...]. Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia. W uzasadnieniu przy kryterium A.4 podano, że wnioskodawca powinien uzupełnić dokumentację we wskazanym zakresie, jednak z uwagi na niespełnienie kryterium B.1, B.3 oraz B.5. odstąpiono od żądania jej uzupełnienia. Przy kryterium B.1 wskazano, że nakłady są niezbędne, jednak z uwagi na rozpoczęcie prac przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i brakiem spełnienia efektu zachęty zaplanowane wydatki uznano za niekwalifikowalne. Kryterium oceniono negatywnie. Przy kryterium B.3 podano, że analiza finansowo-ekonomiczna potwierdza efektywność ekonomiczną projektu, jednak z uwagi na informacje zawarte we wniosku rozpoczęcie prac nastąpiło przed złożeniem wniosku i nie został spełniony efekt zachęty, w związku z czym projekt nie jest zgodny z wybranym programem pomocowym. Wskazano na art. 2 ust. 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., zawierający definicję "rozpoczęcia prac" oraz art. 6 rozporządzenia dotyczący efektu zachęty. Stwierdzono, że we wniosku i biznesplanie wnioskodawca zawarł informację, że nowa inwestycja jest częścią projektu polegającego na budowie nowego zakładu produkcyjnego oraz wyposażenia go w nowe innowacyjne linie produkcyjne. Budowa zakładu rozpoczęła się w 2004 r. Projekt dotyczy niewielkiego wycinka całej inwestycji. Informacje te wskazują, że rozpoczęcie prac nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i nie zachodzi efekt zachęty, w związku z czym projekt nie jest zgodny z wybranym programem pomocowym. Wnioskodawca nie wskazał i nie uzasadnił przesłanki inwestycji początkowej , którą spełnia projekt , zgodnie z art. 14 w/w rozporządzenia Komisji oraz wytycznymi zawartymi w Podrozdziale 5.2 Wytycznych w zakresie stosowania pomocy publicznej w ramach RPO WP na lata 2014 – 2020. Kryterium oceniono negatywnie. Przy kryterium B.5 podano, że projekt nie jest gotowy pod względem instytucjonalnym , wobec czego nie można potwierdzić , że wnioskodawca jest w stanie zapewnić jego trwałość. G. P. wniósł protest od negatywnej oceny, w którym zakwestionował ocenę w kryteriach A.4, B.1, B.3 i B.5. Podał, że wskazane prace nie są robotami w obiekcie budowlanym , bowiem podłączenia gazu, prądu, wody, kanalizacji do nieruchomości zostały wykonane i zakończone. Instalacje nie są elementem budynku, a są rozprowadzane w systemie podwieszenia w przestrzeni poddachowej. Nie rozpoczął żadnych prac związanych z realizacją projektu , bowiem zakup linii technologicznej jest odrębnym od budowy hali procesem inwestycyjnym. Zarzucił, że ocena komisji odnośnie kryteriów B.3 była nieuprawniona. Park maszynowy to zespół maszyn i urządzeń stanowiący wyposażenie zakładu przemysłowego. Samodzielne maszyny i urządzenia, stanowiące odrębne środki trwałe, nie stanowią elementu obiektu budowlanego, nie są zatem obiektem infrastrukturalnym, trwale związanym z nieruchomością. Fakt, że linia technologiczna będzie jednym z elementów wyposażenia zakładu produkcyjnego nie może decydować o odrzuceniu wniosku, bowiem żadne kryterium konkursu nie zawiera zastrzeżenia, że wniosek może dotyczyć tylko całościowego wyposażenia zakładu produkcyjnego czy montażu zakupionych środków trwałych wyłącznie w używanych, a nie nowych obiektach. W biznesplanie wskazano, że projekt spełnia założenia inwestycji początkowej, bowiem dotyczy zakupu nowych środków trwałych do nowego zakładu produkcyjnego. Stanowiska , że wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić osiągnięcia celów projektu nie poparto żadnym uzasadnieniem. Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] poinformowano wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Wskazano, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż gaz, prąd oraz woda i kanalizacja zostały podłączone do nieruchomości, co zostało zakończone wraz z częściowym odbiorem obiektu w 2015 roku. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wykonanie sieci gazowej wewnątrz obiektu budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na fakt, iż art. 29 ustawy nie zawiera zwolnienia dla w/w robót budowlanych. Wnioskodawca nie przedstawił decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie dedykowanej sieci gazowej służącej podłączeniu urządzeń. Z uwagi na przedstawione braki w dokumentacji wnioskodawca nie udowodnił, iż posiada wymagane zgody administracyjne do realizacji projektu. Odnośnie kryterium B.1 i B.3 wskazano, że w proteście znalazły się zapisy mówiące o tym, że w dokumentacji aplikacyjnej jako przesłankę inwestycji początkowej wskazano budowę nowego zakładu produkcyjnego oraz wyposażenie go w nowe środki trwałe. Zgodnie z art. 2 ust. 23 Rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 r. z dnia 17.06.2014 r. "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego co nastąpi najpierw (...)". Z dokumentacji aplikacyjnej wynikało, że linia technologiczna ma być zamontowana w obiekcie, którego budowa rozpoczęła się w 2004 r., co oznacza, że będzie ona stanowiła wyposażenie budynku, którego budowa rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Przedmiotowy projekt, mimo że dotyczy jedynie zakupu i montażu linii technologicznej stanowi część większej inwestycji- rozpoczętej wcześniej budowy nowego zakładu produkcyjnego, wobec czego nie spełnia efektu zachęty i nie może uzyskać dofinansowania. Odnośnie kwestii braku wskazania i nie uzasadnienia przesłanki "inwestycji początkowej" wyjaśniono, że w definicji tego pojęcia zawartej w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 mowa jest o budowie nowego zakładu jako nowego przedsiębiorstwa, a nie jako budowie nowego zakładu produkcyjnego dla już działającego przedsiębiorstwa. Odnośnie kryterium B.5 wyjaśniono, że w uzasadnieniu negatywnej oceny nie wskazano problemu sytuacji finansowej wnioskodawcy, a wątpliwość dotyczącą niezakończenia budowy budynku, w którym zamontowana ma być nowa linia produkcyjna. Podtrzymano negatywną ocenę wszystkich powyższych kryteriów. G. P. wniósł skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jego zdaniem organ niewłaściwie zastosował przepisy konkursu, w tym art. 2 ust. 23 i art. 2 ust. 49 Rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014, w szczególności poprzez: ̶ niezgodne ze stanem faktycznym uznanie , że doszło do rozpoczęcia prac, ̶ dokonanie błędnej wykładni definicji " inwestycji początkowej", ̶ arbitralną i pozbawioną uzasadnienia ocenę naruszającą zasadę przejrzystości postępowania i utrudniającą skarżącemu dostęp do funduszy unijnych. Wskazał, że oceniający projekt przyjęli, że budowa hali produkcyjnej i zakup linii technologicznej do wypieku chleba to ten sam proces inwestycyjny, infrastrukturalny, rozpoczęty wraz z budową hali produkcyjnej. Negatywna ocena kryterium A4, B1 i B3 opiera się na arbitralnym i nieuzasadnionym założeniu, że jest to projekt budowlany tożsamy z budową hali produkcyjnej. Nie uzasadniono tego stanowiska także w informacji o nieuwzględnieniu protestu. W projekcie wskazano, że w celu montażu urządzenia zostaną wykonane instalacje podłączeniowe. Na etapie rozpatrywania protestu nie można więc zarzucać, że wnioskodawca nie przedstawił decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie dedykowanej sieci gazowej, bowiem o jej wydanie wystąpił dopiero przed wykonywaniem przedmiotowych instalacji, w lipcu 2017 roku. Jest to dowód na niepodejmowanie wcześniej prac związanych z instalacją linii technologicznej. Niezgodny z prawem jest zarzut dotyczący nieprzedłożenia na etapie protestu dokumentów wymienionych w ocenie kryterium A.4 – skarżący nie był wzywany o ich przedłożenie w związku ze sporną kwestią infrastrukturalności projektu. Dokonano błędnej wykładni definicji "inwestycji początkowej" - dostępne prezentacje i szkolenia prezentują pogląd przeciwny do przedstawionego w informacji o nieuwzględnieniu protestu. Ocena kryterium B.5 nie została w ogóle uzasadniona, a żadne wskaźniki przedsiębiorstwa nie dają podstaw do poddawania w wątpliwość osiągnięcia celów projektu. Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawą taką jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz.U. z 2016 r. poz.217 ze zm. , zwana dalej "ustawą wdrożeniową"), która w art. 61 ust.1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zaskarżona przez skarżącego , skierowana do niego informacja o nieuwzględnieniu jego protestu od negatywnej oceny zgłoszonego przez niego projektu w konkursie nr [...] dla Poddziałania 2.2.1 Inwestycje profilowane – wsparcie dotacyjne w ramach Osi Priorytetowej 2 Przedsiębiorstwa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020. Zarząd Województwa przyjął regulamin tego konkursu uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. Podstawą prawną uchwały był m.in. przepis art. 41 ust.1 ustawy wdrożeniowej który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin niniejszego konkursu stanowił, w myśl § 2 uchwały, załącznik do uchwały Zarządu Województwa nr [...]. Zgodnie z regulaminem konkursu ( pkt 2.4 ) postanowiono o wprowadzeniu ograniczeń - m.in. ograniczono możliwość wyboru programu pomocowego (rozporządzenia), na podstawie którego wnioskodawca będzie ubiegał się o wsparcie, do listy zawartej w punkcie 4.5 regulaminu. Ponadto w danym wniosku należało wybrać tylko jedno rozporządzenie. Jednym z trzech programów pomocowych wskazanych w punkcie 4.5 regulaminu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1377). Rozporządzenie to wskazał skarżący jako program pomocowy, na podstawie którego ubiega się o wsparcie. W załączniku nr 6 do regulaminu konkursu przedstawiono wyciąg z kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020. Wyciąg ten jest w istocie przeniesieniem kryteriów wyboru projektów ze Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014- 2020 Kryteria Wyboru Projektów, stanowiącego załącznik nr 2b do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 2 marca 2017 r. ( 8.3.4.3. Kryteria Wyboru Projektów Część szczegółowa). W kryteriach wykonalności – obligatoryjnym kryterium B. 3 - analizie finansowej projektu - wskazano m.in. weryfikację zgodności projektu z właściwym programem pomocowym. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie właściwym programem pomocowym było rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 ( dalej jako "rozporządzenie z dnia 3 września 2015 r."). . Rozporządzenie z dnia 3 września 2015 r. – w myśl jego § 1 - określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom, w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, regionalnej pomocy inwestycyjnej (...), do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. UE. L 2014.187.1) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 651/2014". Rozporządzenie z dnia 3 września 2015 r. w § 6 stanowi, że udzielana pomoc ma na celu wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego województwa objętego regionalnym programem operacyjnym na lata 2014-2020 i jest udzielana na inwestycję początkową. "Inwestycja początkowa", zgodnie z art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014, oznacza: a) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu; lub b) nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym aktywa nabywane są przez inwestora niezwiązanego ze sprzedawcą i wyklucza się samo nabycie akcji lub udziałów przedsiębiorstwa. Z kolei § 11 rozporządzenia z dnia 3 września 2015 r. stanowi, że pomoc może być udzielona, jeżeli przedsiębiorca złożył wniosek o udzielenie pomocy, zwany dalej "wnioskiem", zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 651/2014. Przywołany przepis rozporządzenia nr 651/2014 stanowi, że uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w punkcie 18 preambuły do rozporządzenia nr 651/2014 wskazano, że aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Zauważyć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie było uznanie, że projekt skarżącego nie spełnia wymogu zgodności z właściwym programem pomocowym. Stanowisko to oparto o treść wniosku o dofinansowanie. Wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, wobec czego właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego dokumentacją. Poza zakres zawartych we wniosku oświadczeń wnioskodawcy instytucja ta nie może wykraczać. Nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń czy poszukiwania argumentów , na podstawie których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. We wniosku i dołączonych dokumentach skarżący wskazał, że nowa inwestycja jest częścią projektu , polegającego na budowie nowego zakładu produkcyjnego oraz wyposażenia go w nowe linie produkcyjne. Skarżący m.in. podał: "projekt, rozumiany jako kompletna inwestycja budowy zakładu produkcyjnego", "wnioskowany projekt dotyczy niewielkiego wycinka całej inwestycji, tj. energooszczędnej, samozaładowczej linii technologicznej do wypieku pieczywa , która będzie stanowić jeden z elementów parku maszynowego nowego zakładu piekarniczego". Rzeczą właściwej instytucji było dokonanie oceny wniosku (projektu) w oparciu o jego przedłożoną treść , a z treści wniosku wynika , że stanowi on część większej inwestycji, jaką jest rozpoczęta wcześniej budowa nowego zakładu produkcyjnego. W sprawie nie było sporne, że skarżący rozpoczął budowę nowego zakładu w 2004 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, właściwe było stanowisko, że rozpoczęcie prac nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie , wobec czego nie zachodził efekt zachęty. Przypomnieć należy, że z preambuły do rozporządzenia nr 651/2014 wynika, że pomoc nie powinna być udzielana na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Aby wykorzystać maksymalnie nową halę produkcyjną skarżący musi ją wyposażyć w nowe urządzenia ( linie technologiczne) do wypieku pieczywa. Jak wynika z regulaminu przedmiotowego konkursu ( pkt 6.2), ocena wykonalności jest oceną zerojedynkową. W przypadku spełnienia wszystkich kryteriów wykonalności wniosek uzyskuje pozytywną ocenę wykonalności i zostaje zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia. Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt negatywnej oceny wykonalności. Z przyczyn opisanych wyżej projekt skarżącego uzyskał w kryterium określonym w punkcie B.3 ocenę negatywną. Wobec powyższego zaistniała sytuacja niespełnienia któregokolwiek z kryterium , co pociąga za sobą uzyskanie przez cały projekt negatywnej oceny wykonalności. Oceny tej nie zmienia fakt, że w informacji o nieuwzględnieniu protestu nieprawidłowo wskazano, że w definicji inwestycji początkowej mowa jest o budowie nowego zakładu jako nowego przedsiębiorstwa. Z uwagi na stwierdzenie, że rozpoczęcie prac nastąpiło przed złożeniem wniosku, a prace jeszcze trwają, prawidłowa była negatywna ocena kryteriów określonych w punkcie B.1 i B.5. Negatywna ocena kryterium ujętego w punkcie A.4 była w istocie konsekwencją stanowiska przyjętego przy ocenie kryterium z punktu B.3, przy czym właściwe było stwierdzenie braków w przedłożonej dokumentacji. Tak więc zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Prawidłowa negatywna ocena kryterium B.4 powoduje, że projekt zasadnie uzyskał negatywną ocenę wykonalności. Niespełnienie tylko tego jednego kryterium pozwalało na negatywną ocenę całego projektu. Z tych względów, w ocenie Sądu, ocena projektu skarżącego został przeprowadzona prawidłowo. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, skargę oddalił.