VII SA/Wa 1013/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedstawienia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], na podstawie art. 81 c ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) nałożył na inwestorów: [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnicy w klatce nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce numer ewidencyjny [...] obręb [...], w [...], przy ulicy [...] - rozstrzygającej o spełnieniu wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, oraz zawierającej pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych. Powyższy obowiązek nakazał wykonać w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 20.05.2015r. na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w poziomie piwnicy, w klatce nr [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w [...]. Z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej wynikało, że małżonkowie [...] dokonali zmiany przeznaczenia części korytarza piwnicy na schowek, bez zgody organu architektoniczno - budowlanego i Wspólnoty. Podczas czynność kontrolnych przeprowadzonych 10.07.2015r., ustalono, że w poziomie piwnicy znajduje się wydzielone pomieszczenie o wymiarze rzutu 1,30 m x 1,75 m i wysokości 2,25 m. Z korytarza - części wspólnej do ww. pomieszczenia prowadzi otwór drzwiowy o szerokości 0,80 m i wysokości 1,95 m. Konstrukcję nośną ściany zachodniej pomieszczenia stanowią słupki i ościeżnica drewniana o szerokości 0,65 m, a wypełnienie stanowi otwór drzwiowy i płyta drewniana. Konstrukcja nośna ściany przytwierdzona jest do ścian murowanych za pomocą kołków. Wewnątrz pomieszczenia w dniu kontroli znajdowały się m.in.: kartony, kosz, reklamówki, łubianki. Inwestorzy oświadczyli, że "z posiadanej przez nas wiedzy budynek mieszkalny wielorodzinny został oddany do użytkowania około 1955 r. Od dnia zamieszkania tj. 1992 roku w poziomie piwnicy przy klatce nr 3 wydzielone już było pomieszczenie w tym samym miejscu co na dzień dzisiejszy o tych samych gabarytach. Ściana zachodnia tego pomieszczenia też była konstrukcji drewnianej, która uległa zniszczeniu, a następnie została przez nas odbudowania też z drewna około 2001 - 2003r. Na wykonane roboty przy przedmiotowym przepierzeniu nie posiadamy żadnej dokumentacji." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2015r. wstrzymał użytkowanie części korytarza przeznaczonego na cele piwnicy oraz nałożył na [...] obowiązek przedstawienia następującej dokumentacji: 1. opis i rysunek określający usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących na sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, 2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomość na cele budowlane, 4. zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 5. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno - budowlanej. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...].06.2016r. nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania piwnicy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08 2016r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz uchylił poprzedzające ją postanowienie z dnia [...].10.2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że nie można uznać, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania korytarza na piwnicę. Inwestorzy dokonali jedynie adaptacji części korytarza na schowek. Zdaniem organu wojewódzkiego roboty polegające na wydzieleniu pomieszczenia o wymiarze rzutu 1,30 m x 1,75 m i wysokości 2,25 m stanowią przebudowę, o której mowa w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego. W przypadku braku zgody na wykonywanie omawianych robót, PINB powinien wdrożyć postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W toku ponownego postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła fragment rzutu piwnicy sporządzony w marcu 2013r., z którego wynikało, że w owym czasie brak było spornego pomieszczenia - schowka. Archiwum Państwowe w [...] poinformowało organ, że nie przechowuje dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego bloku. Także Wspólnota, ani Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie były w posiadaniu tych dokumentów. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że nie jest w stanie ustalić, jak był wyglądał pierwotny poziomu piwnic w przedmiotowym budynku. Wprawdzie inwestorzy wskazali, że ściana zachodnia tego pomieszczenia była konstrukcji drewnianej, uległa zniszczeniu, a następnie oni ją odbudowali ok. 2001-2003r., to nawet w przypadku gdyby w pierwotnych planach ściana w tym miejscu istniała, to i tak inwestor dokonał samowolnego wykonania prac, dokonując odbudowy ściany. Z uwagi na powyższe organ I instancji, postanowieniem z dnia [...].11.2016r., wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej rozstrzygającej o spełnieniu przez roboty budowlane wymagań w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, oraz zawierającej pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2016r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Organ II instancji wskazał, że w sprawie prawidłowe było prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, jednak skoro roboty budowlane zostały już zakończone, to nie było konieczności ich wstrzymania. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, organ powiatowy wskazał, że w myśl art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, można nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie ma charakter dowodowy i jego podstawowym celem jest dostarczenie organowi materiału dowodowego uzasadniającego wydanie jednej z decyzji przewidzianej w Prawie budowlanym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). W ocenie organu I instancji, wykonane roboty budowlane dotyczą przebudowy tj. montażu ścianki działowej z drzwiami, gdyż wykraczają poza zakres określony w definicji remontu. Przebudową w świetle art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przedmiotowe roboty budowlane wymagały decyzji pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane samowolnie oraz były prowadzone bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia do kierowania i nadzorowania robotami budowlanymi, zachodzą wątpliwości czy zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stąd konieczność oceny wykonanych robót w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Ponadto z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały wykonane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zasadne jest uzyskanie pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, czy nie zakłócono przebiegu dróg ewakuacyjnych oraz czy zastosowane materiały na ścianie spełniają klasę odporności ogniowej. Organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, gdyż ustalenia stanu faktycznego oparte są na ogólnych oględzinach, a nie na badaniu materiałów zastosowanych przy wykonanych robotach budowlanych. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości wymaga uzyskania wiadomości specjalnych po zasięgnięciu opinii osób posiadających stosowne uprawnienia, więc nie może być dokonane wyłącznie przez sam organ. Ocena techniczna pozwoli dokładnie ustalić stan faktyczny i ewentualnie umożliwi zalegalizowanie przedmiotowej przebudowy. Zgodnie z art. 81 c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z. 2016r., poz. 290 ze zm.) w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, albo w razie niedostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].01.2017 r., nakładające na inwestorów - [...] obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnicy w klatce nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]: rozstrzygającej o spełnieniu przez te roboty budowlane wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, oraz zawierającej pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organy nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych m. in. z wykonanymi robotami budowlanymi. Otrzymane informacje oraz dokumenty mają na celu umożliwienie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10.07.2015 r. organ powiatowy ustalił, że w poziomie piwnicy od strony zachodniej ww. budynku w klatce nr [...] znajduje się wydzielone pomieszczenie o wymiarze rzutu 1,30 m x 1,75 m i wysokości 2.25 m. Z korytarza do pomieszczenia tego prowadzi otwór drzwiowy o szerokości 0,80 m i wysokości 1,95 m. Konstrukcję nośną ściany zachodniej pomieszczenia stanowią słupki i ościeżnica drewniana o szerokości 0,65 m, a wypełnienie stanowi otwór drzwiowy i płyta drewniana. Konstrukcja nośna ściany przytwierdzona jest do ścian murowanych za pomocą kołków. Roboty budowlane polegające na wydzieleniu ww. pomieszczenia w poziomie piwnicy budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Ponadto brak jest możliwości ocenienia czy przez wykonane roboty budowlane nie zakłócono przebiegu dróg ewakuacyjnych oraz czy zastosowane materiały na ścianie spełniają klasę odporności ogniowej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zasadnie ww. postanowieniem nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej omawianych robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnicy w klatce nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem organu wojewódzkiego wątpliwości organu powiatowego mają uzasadniony charakter. PINB nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do jakości robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2017r., wskazał, że nie zgadza się z tym postanowieniem i wnosi o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej powiadomił organ o zmianie przeznaczenia części wspólnej - odcinka korytarza piwnicznego w klatce III budynku wielorodzinnego z przeznaczeniem na schowek piwniczny o pow. 2,275 m2. Sporne pomieszczenie w końcówce korytarza, istniało już w 1992r., a prawdopodobnie od momentu zasiedlenia budynku. Żądanie przedłożenia oceny stanu technicznego robót budowlanych wykonanych przy remoncie przegrody – przepierzenia, jest bezzasadne ponieważ roboty były typowym remontem, w którym odtworzono stan pierwotny z użyciem podobnych materiałów budowlanych (drewno). Nie uległy zmianie żadne parametry użytkowe i techniczne: nie zmieniono powierzchni korytarza piwnicy, nie wprowadzono obciążeń, które miałyby wpływ na stateczność konstrukcji budynku (lekkie niesięgające stropu przepierzenie drewniane), zastosowano materiały ogólnie stosowane w budownictwie, nie zmieniające bezpieczeństwa pożarowego. Lokalizacja schowka w ślepej końcówce korytarza nie ma żadnego wpływu na ciągi komunikacyjne oraz nie zakłóca dróg ewakuacyjnych pożarowych w korytarzach III klatki budynku. Ponadto skarżący podnosił, że nie był i nie jest właścicielem części korytarza piwnicznego, który stanowi własność wspólną, więc żądanie przedłożenia oceny stanu technicznego skierowane do niego jest bezzasadnie, nie ma bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienia takie posiada Wspólnota Mieszkaniowa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono wadliwe w stopniu uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu kontrolowane postanowienie zapadło bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przyznane organom uprawnienie do nałożenia na wskazane podmioty obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się jedynie do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do rodzącego wątpliwości stanu technicznego budynku, a przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie zezwalają w tej mierze na sformułowanie niezbędnych ocen, od których uzależnione jest wydanie rozstrzygnięć kończących, co do istoty postępowanie główne. Organ II instancji stwierdził ogólnikowo, że PINB miał prawo nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy. Jednak organ ten nie wykazał, że w toku postępowania poczyniono już w ramach własnych kompetencji ustalenia co do jakości i stanu wykonanych robót budowlanych, i mimo to nadal organ powiatowy nie jest w stanie ocenić prawidłowości robót. Należy podkreślić, że dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie będzie w stanie dokonać we własnym zakresie wystarczających ustaleń, może sięgnąć do regulacji z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i uzasadnić zaistniałe wątpliwości. Zdaniem Sądu, organ II instancji warunków tych nie dochował, nie wykazując w sposób przekonujący stronę (a potem Sąd) o potrzebie zobowiązania inwestora do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowych robót. Zarówno opis zawarty w protokole oględzin, jak również sporządzona dokumentacja fotograficzna, wskazują na wykonanie bardzo prostych robót budowlanych. Dlatego zdaniem Sądu nie zostało przekonująco wyjaśnione, że po stronie organu istnieją obiektywnie uzasadnione wątpliwości, czy stan techniczny wykonanych robót jest prawidłowy. Zwłaszcza w kontekście trwającego prawie 3 lata postępowania, którego kierunek wyznaczony był również decyzjami kasacyjnym. Słusznie wskazuje skarżący, że organ II instancji nie odniósł się do jego twierdzeń, iż nie zmieniono powierzchni korytarza piwnicy, nie wprowadzono obciążeń które miałyby wpływ na stateczność konstrukcji budynku (lekkie niesięgające stropu przepierzenie drewniane), zastosowano materiały ogólnie stosowane w budownictwie, nie zmieniające bezpieczeństwa pożarowego. A zwłaszcza do twierdzenia, że lokalizacja schowka w ślepej końcówce korytarza nie ma żadnego wpływu na ciągi komunikacyjne oraz nie zakłóca dróg ewakuacyjnych pożarowych w korytarzach III klatki budynku. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają stosowne uprawnienia budowlane. Nie ma wątpliwości, że inspektor nadzoru budowlanego, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, jest w stanie samodzielnie określić ich stan techniczny oraz ewentualny wpływ na funkcjonowanie całego obiektu. Brak wyżej wskazanej oceny był naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszeniem art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej, co pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 p.p.s.a.