II OSK 1845/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 891/17 w sprawie ze skargi P.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 891/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P.D. (dalej: skarżący albo zobowiązany) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO albo Kolegium) z dnia [...] września 2017 r., znak [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] nałożono na skarżącego, właściciela nieruchomości nr [...], obowiązek wykonania przyłączenia tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zobowiązano też właściciela do poinformowania Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Radomiu o wykonaniu powyższego obowiązku w terminie 7 dni od daty jego realizacji. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Spółka [...] poinformowała, że nieruchomość nie została podłączona do sieci kanalizacji miejskiej. Z uwagi na niewykonanie nałożonego w decyzji obowiązku, upomnieniem z dnia 4 maja 2017 r., nr [...], wezwano zobowiązanego do realizacji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 2015 r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 maja 2017 r. Mimo upomnienia obowiązek nadal nie został wykonany. W dniu 19 czerwca 2017 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, który doręczono zobowiązanemu 21 czerwca 2017 r. Postanowieniem Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] nałożono na skarżącego grzywnę w kwocie 200 zł, w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania przedstawionego obowiązku. Postanowienie to zaskarżył skarżący podnosząc, że argumentacja organu jakoby nie podjął działań w celu wykonania podłączenia nieruchomości do kanalizacji miejskiej jest nieprawdziwa. Wskazał przy tym, że w dniu 5 czerwca 2017 r. zwrócił się do Wodociągów Miejskich Sp. z o.o. w Radomiu o określenie warunków na jakich może nastąpić przyłączenie do sieci. W dniu 14 czerwca 2017 r. otrzymał odpowiedź, jakie dokumenty ma dostarczyć. Po powrocie z urlopu, na którym przebywał do 12 lipca 2017 r., złoży stosowny wniosek. W ocenie skarżącego organ powinien się wstrzymać z nakładaniem kar celem przymuszenia wykonania decyzji w sytuacji gdy skarżący wykonuje niezbędne czynności celem zrealizowania decyzji. Kolegium – postanowieniem z dnia 4 września 2017 r. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ciążący na zobowiązanym obowiązek wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej, jej prawidłowość nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym i decyzja ta podlega wykonaniu. W ocenie Kolegium, w stanie faktycznym tej sprawy zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia. Okoliczność wskazana w odwołaniu, że zobowiązany złożył wniosek o wydanie warunków technicznych odbioru ścieków już po wydaniu postanowienia nie powoduje, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie powinno być wydane. Skarżący przez dwa lata nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z 13 maja 2015 r., przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Organ miał obowiązek wyegzekwowania tego obowiązku. W skardze na powyższe postanowienie zobowiązany wskazał, że nie może być mowy o uchylaniu się przez niego od wykonania decyzji z 13 maja 2015 r. nakazującej przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, bowiem podejmuje on działania zmierzające do realizacji tej decyzji, a proces inwestycyjny wymaga czasu. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie korespondencji z Wodociągami Miejskimi Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o oddalenie tej skargi. WSA wskazał, że w sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W realiach niniejszej sprawy, Prezydent w dniu 4 maja 2017 r. wystawił upomnienie nr 7/2017, w którym wezwał skarżącego do wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Upomnienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 10 maja 2017 r. Przed wystawieniem tytułu wykonawczego oraz wydaniem zaskarżonego postanowienia organ sprawdził, czy obowiązek został wykonany i dopiero ustalenie, że skarżący nie zastosował się do upomnienia stało się podstawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W ocenie WSA, wbrew wywodom skarżącego, organ nie miał obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w zakresie tego, czy podjął on czynności bezpośrednio zmierzające do wykonania obowiązku. Organ prawidłowo zastosował przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 119 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wymagane elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze WSA wskazał, że wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym polega na faktycznym zrealizowaniu nakazu określonego w decyzji, czyli przyłączeniu nieruchomości do sieci, co nie miało miejsca (okoliczność poza sporem). Zwrócenie się zatem o określenie warunków, na jakich ma nastąpić przyłączenie do sieci czy złożenie wniosku o przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej nie świadczy o realizacji obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W okresie od maja 2015 r. do lipca 2017 r. upłynęło ponad dwa lata, co umożliwiało wykonanie przyłączenia nieruchomości do sieci. Podnoszony przez skarżącego brak w decyzji terminu wykonania obowiązku nie powoduje przesunięcia terminu realizacji obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci określonego w decyzji. Zdaniem WSA, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), nie zawiera unormowań stanowiących dla organu podstawy do określenia w decyzji wydanej w trybie art. 5 ust. 7 ustawy terminu wykonania obowiązku. Z tego przepisu wynika, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie, nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że właściwy organ ma obowiązek wydania decyzji – o ile zachodzą przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca nie przewidział możliwości określenia przez organ administracji terminu realizacji obowiązków nakładanych decyzją wydawaną w oparciu o art. 5 ust. 7 tej ustawy. Skoro tak, to zgodnie z ogólnymi zasadami, decyzja taka podlega wykonaniu z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności w trybie przepisów u.p.e.a. Decyzja Prezydenta z [...] maja 2015 r. została doręczona skarżącemu 22 maja 2015 r. i wobec jej niezaskarżenia w ustawowo określonym terminie uprawomocniła się z dniem [...] czerwca 2015 r. Organ egzekucyjny miał zatem podstawy do wymierzenia skarżącemu grzywny, w celu wymuszenia realizacji nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał organ w wydanej decyzji, art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. przewidują, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a grzywny uiszczone na wniosek zobowiązanego mogą zostać zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Rzeczywista realizacja przez skarżącego nałożonego obowiązku może zatem skutkować uniknięciem zapłaty grzywny w całości lub w znacznej części. Oceniając wysokość grzywny, Sąd stwierdził, że przy granicach wysokości grzywny do 10.000 zł, grzywna w kwocie 200 zł nie może być uznana za nadmierną. Grzywna powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągania postępowania egzekucyjnego albo zastępczego wykonania obowiązku. Wymierzona grzywna jest adekwatna do okoliczności sprawy i ma wpłynąć na realizację nałożonego w tytule wykonawczym obowiązku. W skardze kasacyjnej P.D. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 15 lutego 2018 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu niedopuszczalności badania przez WSA w toku postępowania kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, - art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziła konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu braku wymagalności obowiązku po stronie skarżącego, 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm;, dalej: k.p.a.), przez zaakceptowanie naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że stanowisko organu przedstawione w postanowieniu było prawidłowe, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia postanowienia, a zatem naruszenie wskazanych przepisów postępowania w sposób nie budzący wątpliwości miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł nadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do środka odwoławczego. W piśmie z dnia 7 września 2020 r. skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z nich w niniejszym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, że skarżący nie wykonał obowiązku ustalonego w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., polegającego na przyłączeniu nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w R. przy ul. S. [...] do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Z tego powodu na Prezydencie Miasta Radomia spoczywał prawny obowiązek, wynikający z art. 6 u.p.e.a., podjęcia wszelkich działań zmierzających do realizacji tego zobowiązania, które z uwagi na opór stawiany przez skarżącego kasacyjnie przybrało charakter przymusowy. W ramach toczącego się postępowania Prezydent, będący jednocześnie organem egzekucyjnym oraz wierzycielem, nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 200 zł. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Kolegium i następnie stało się przedmiotem skargi do WSA. Sąd ten trafnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jego zadaniem było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia. Poza granicami sprawy pozostawała natomiast ocena zasadności zobligowania skarżącego kasacyjnie do przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej oraz techniczne warunki realizacji tego obowiązku. Analiza zarzutów kasacyjnych wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie w dalszym ciągu nie rozróżnia celu postępowania egzekucyjnego od oceny samej zasadności nałożonego na niego obowiązku. Co warte powtórnego podkreślenia, obowiązek ten pomimo upływu kilku lat od jego ustalenia, nadal nie został zrealizowany. Samo twierdzenie, że skarżący kasacyjnie rzekomo w inny sposób realizuje obowiązek odprowadzania ścieków, dla oceny zaskarżonego wyroku, nie miało znaczenia. Obowiązek ustalony w decyzji z dnia 13 maja 2015 r. nadal istnieje w obrocie prawnym, a powinnością zobowiązanego jest jego wykonanie. Skarżący kasacyjnie powinien więc wykonać nałożony na niego obowiązek, a nie podejmować działania alternatywne, które – wedle jego oceny – doprowadzą do tego samego rezultatu. Jeżeli natomiast takie czynności chciał podjąć, to powinien swoją uwagę skupić na treści decyzji, z której obowiązek wynika, a nie na etapie wykonawczym, w ramach którego (jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a.) nie dochodzi do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Drugi ze wskazanych przepisów na etapie administracyjnego postępowania egzekucyjnego w ogóle nie znajdował zastosowania. Zarówno postanowienie z dnia 17 lipca 2017 r., jak i z dnia 4 września 2017 r. nie zostały wydane na podstawie u.c.p.g., tylko u.p.e.a. Z kolei wykonanie przez skarżącego kasacyjnie przydomowej oczyszczalni ścieków nie uczyniło automatycznie bezprzedmiotowym obowiązku podłączenia nieruchomości do miejskiej sieci sanitarnej. Gdyby zobowiązani mieli na etapie egzekucji prawo wyboru obowiązku, który chcą wykonać, sens postępowania egzekucyjnego stanąłby pod dużym znakiem zapytania. Skarżący kasacyjnie powinien był wykonać dokładnie ten obowiązek, który został na niego nałożony. Decydując się na inne działanie nie powinien teraz obarczać organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych odpowiedzialnością za niecelowość realizacji cały czas spoczywającego na nim tego samego obowiązku. Z tych samych względów niezasadny był zarzut naruszenia przez WSA art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Wykonanie innego obowiązku w miejsce tego, który – zgodnie z tytułem wykonawczym – powinien zostać zrealizowany, nie skutkuje automatycznie koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego, nawet gdyby w ocenie zobowiązanego był on równoważny ze spoczywającą na nim powinnością podjęcia określonego działania. W sprawie nie doszło także do naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z samej treści skargi kasacyjnej wynika niezbicie, że obowiązek nałożony na skarżącego kasacyjnie w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nie został zrealizowany. Sąd I instancji nie był zobligowany do czynienia ustaleń co do tego, czy skarżący kasacyjnie powinien wykonać obowiązek, skoro wynika on z ostatecznej decyzji nie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną.