II SA/Kr 1253/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 1253/15 Uzasadnienie Burmistrz Gminy decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) odmówił nakazania J. C. i O. C. przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb geodezyjny S. będącej ich współwłasnością. W uzasadnieniu organ podał: Postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 4 lutego 2014 r. na wniosek A. B., D. B., E. M. i S. M., w którym żądano nakazania właścicielowi działki nr [...] położonej w miejscowości S., przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. W dniu 4 sierpnia 2014 r. przeprowadzono oględziny w wyniku, których stwierdzono, że od bramy wjazdowej na działkę nr [...] znajduje się wjazd wybrukowany kostką prowadzący do działki sąsiedniej. Od strony drogi i wjazdu przed domem znajduje się wybrukowany teren mający charakter dojazdu do garażu w budynku nr [...], zaś za budynkiem znajduje się wybrukowany utwardzony plac o powierzchni ok. 80 m2, za którym mieści się blaszany garaż przylegający do budynku. Właściciele działki podali, że teren został utwardzony zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w K.. Wniosek o nakazanie właścicielowi działki nr [...] w S. przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania został złożony w czasie obowiązywania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XVII/154/2004 z dnia 29 stycznia 2004 r., zgodnie z którym działka nr [...] w S. znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem M1, tj. terenie mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego, gdzie z pewnymi obostrzeniami (m.in. dotyczącymi nieprzekraczania standardów jakości ustalonych dla środowiska, tj. hałas, wibracja, czy zanieczyszczenie powietrza) dopuszczalne było prowadzenie działalności gospodarczej w obiektach mieszkalnych. W dniu 22 października 2014r. Rada Miejska w Krzeszowicach zatwierdziła uchwałą Nr XLV/532/2014 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec. Obecnie działka nr [...] w S. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN1 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla którego jako przeznaczenie towarzyszące wskazano m.in. miejsca postojowe. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znalazły się zapisy dotyczące obostrzeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, które znajdowały zastosowanie na podstawie poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadzona działalność gospodarcza z wykorzystaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S. nie naruszała zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XVII/154/2004 z dnia 29 stycznia 2004 r., jak również nie narusza zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XLV/532/2014 z dnia 22 października 2014 r. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy przewidywał lokalizację w tym terenie małych parkingów (do 8 stanowisk), nie określając jednak przy tym precyzyjnie ich powierzchni. W przepisach prawa nie ma obecnie legalnej definicji parkingu, poza wskazaną w § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definicją stanowiska postojowego, zgodnie z którą stanowisko postojowe dla samochodu osobowego powinno mieć co najmniej 2,3 m szerokości i 5 m długości, a zatem minimalna powierzchnia takiego stanowiska powinna wynosić 11,5 m2. Tym samym, przy założeniu, że wskazane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "8 stanowisk" odpowiadałoby wielkością określonym w ww. rozporządzeniu 8 stanowiskom postojowym dla samochodów osobowych należałoby przyjąć, iż minimalna powierzchnia parkingu dla przedmiotowych "8 stanowisk" wynosić powinna 92 m2. Parking zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S. nie naruszał zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XVII/154/2004 z dnia 29 stycznia 2004 r., jak również nie naruszał zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XLV/532/2014 z dnia 22 października 2014 r. Zarówno zapisy poprzedniego, jak i obecnego planu miejscowego nie określały w swej treści rodzaju pojazdów, które mogą się poruszać lub parkować na poszczególnych obszarach zagospodarowania, w tym na działce nr [...], a zatem w świetle zapisów planu miejscowego nie było i nie ma możliwości ograniczenia właścicielowi nieruchomości korzystania z niej zabraniając parkowania wskazanych przez wnioskodawców samochodów ciężarowych oraz ładowarko-koparek, co potwierdza również dokumentacja zgromadzona w innym toczącym się postępowaniu dotyczącym działki nr [...] w S. (znak: [...] oraz [...]). A. B., D. B., E. M. i S. M. złożyli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Gminy lub zmianę decyzji i nakazanie J. i O. C. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w S., gmina K. w części wykorzystywanej na garażowanie pojazdów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, argumentując że w toku postępowania zostały naruszone liczne przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny pozostały do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący wskazali bowiem, iż pomimo wniosku ich pełnomocnika dotyczącego odroczenia terminu oględzin na działce nr [...] położonej w S., przełożonego uprzednio – z dnia 25 lipca 2014 r. na dzień 4 sierpnia 2014 r. – na wniosek drugiej strony, organ I instancji odmówił wyznaczenia nowego terminu oględzin nie podając w tym względzie powodów dla nierównego traktowania stron postępowania w takiej samej sytuacji. Ponadto podnieśli, iż termin oględzin został wyznaczony przez organ I instancji w sposób uniemożliwiający skuteczne zapoznanie się z treścią wezwania przez pełnomocnika, jako że zawiadomienie było awizowane 23 lipca 2014 r. Tym samym ostateczny możliwy termin jego odbioru upływał 7 sierpnia 2014 r., tj. po terminie zaplanowanych oględzin działki nr [...], przez co naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Podali, iż udział w tej czynności miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że w jej trakcie miało dojść do ustalenia sposobu wykorzystywanie przedmiotowej działki. Jednocześnie wskazali, iż organ I instancji przy utrwalaniu przebiegu oględzin, nie uwzględnił faktu występowania zaparkowanego na utwardzonej części przedmiotowej działki ciężkiego sprzętu budowlanego, tj. koparko-ładowarki i samochodu ciężarowego wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Podnieśli również, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niedbały, a nadto organ I instancji pominął wnioski dowodowe w postaci odebrania od stron oświadczeń w trybie art. 75 § 2 k.p.a., przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych świadków oraz dopuszczenia dowodu z ewidencji środków trwałych należących do przedsiębiorstwa – Zakład Transportowy "[...]" B. C.. Ponadto podali, że organ I instancji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w innym postępowaniu z 2010 r., nie dołączając jednocześnie stosownych materiałów do akt sprawy. Wskazali także, że organ I instancji mylnie podał, iż żądaniem strony skarżącej było nakazanie "zaprzestania wykorzystywania nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej (...) ponieważ jej prowadzenie w obecnej formie jest niedopuszczalne w świetle zapisów planu", podczas gdy skarżący żądali "nakazania przywrócenia korzystania z nieruchomości gruntowej w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego". Podkreślili, że Burmistrz Gminy ograniczając się jedynie do rozstrzygnięcia kwestii utwardzenia działki, przy pominięciu funkcjonowania na niej "bazy transportowej", będącej powodem uciążliwości w postaci hałasu i spalin dla osób mieszkających na działkach sąsiednich, nie rozstrzygnął o istotnej części wniosku. Wskazali, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S. w Gminie [...], działka nr [...] położona w S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M1, tj. tereny mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego, wobec czego jej podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna z możliwością lokalizacji na tym terenie małych parkingów pod warunkiem dostosowania ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego działki, a nie – jak ma to w rzeczywistości miejsce – wykorzystywanie jej dla utrzymywania bazy transportowej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, co tym samym stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z samej swej istoty art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się on do sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś działka nr [...] położona w miejscowości S., gmina [...] znajduje się na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: Nowa Góra, Miękinia, Czerna, Paczółtowice, Żary, Dębnik, Dubie i Siedlec w Gminie Krzeszowice w ich granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu po roku 1995, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XVII/154/2004 z dnia 29 stycznia 2004 r., a od 15 grudnia 2014 r. objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 22 października 2014 r. Nr XLV/532/2014. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu wynikającego z art. 59 u.p.z.p., bowiem nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość jego zastosowania, tj. brak planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, którego dotyczy wniosek. A. B. i D. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lipca 2015 r. ([...]), wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i nakazaniu J. i O. C. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w S., gmina [...], w części wykorzystywanej na garażowanie pojazdów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, tj. zagospodarowaniem jej na cele mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego wraz z dopuszczalnym użytkowaniem zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy jako jedyny argument prawny niedopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 59 u.p.z.p. wskazał na fakt, że działka nr [...] objęta wnioskiem skarżących mieści się na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili, że taka interpretacja wymienionego przepisu przez organ odwoławczy jest niedopuszczalna z uwagi na zasadnicze przeszkody o charakterze konstytucyjnym, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza uzasadnienie wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08. Wskazali również, iż przedstawianą przez skarżących interpretację art. 59 u.p.z.p., podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2014 r. (znak: [...]), którym uwzględniło wniesione przez skarżących zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiotowej sprawie. Tym samym, w ocenie skarżących, zajęcie odmiennego stanowiska w zaskarżonej decyzji przez ten sam organ orzekający, co prawda w innym składzie, narusza kodeksowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz wyjaśniania zasadności przesłanek. Skarżący zarzucili również ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), powtarzając w tym zakresie argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 30 stycznia 2015 r. (znak: [...]). Wskazali, że w ich ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania pełnej oceny i wydania merytorycznego orzeczenia, a zatem spełniony został warunek określony w art. 145a § 1 p.p.s.a. Tym samym, w ocenie skarżących, okoliczności sprawy uzasadniają, aby Sąd uchylając w całości zaskarżoną decyzję, zobowiązał organ do wydania, w określonym terminie decyzji o treści wskazanej w żądaniu skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu rozbieżności stanowisk w sprawie wskazał, iż postanowienie Kolegium z dnia 18 czerwca 2014 r. (znak: [...]) zapadło na skutek wniesionego przez A. B., D. B., E. M. i S. M. zażalenia na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Gminy [...] sprawy o wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Podkreślił przy tym, iż w rozstrzygnięciu w przedmiocie bezczynności organ II instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie przesądza o okoliczności zwłoki w działaniu organu I instancji i w sytuacji uznania istnienia bezczynności zobowiązuje organ I instancji do załatwienia sprawy w określonym terminie. Tym samym rozważania organu odwoławczego w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2014 r. (znak: [...]) nie miały charakteru wiążącego dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wskazywały na kierunki rozwiązań, wątpliwości i istniejące luki w systemie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest pozytywny. Sąd w zupełności podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2015/1990 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.". Art. 59 zamieszczony został w Rozdziale 5 ustawy noszącym tytuł "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Przepisy tego rozdziału odnoszą się do sytuacji, w której nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i regulują tryb i przesłanki wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Cytowany ustęp 3 art. 59 stanowi kolejną jednostkę redakcyjną przepisu, którego zasadniczą regulacją jest ustanowienie nakazu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed zamierzoną zmianą zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama treść ust. 3 art. 59 jest jasna i nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Jest oczywiste, że hipoteza tej normy obejmuje tylko takie sytuacje, w których na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inaczej nie da się odczytać i rozumieć sformułowania "w przypadku zmiany zagospodarowania ... bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy", zwłaszcza w kontekście opisanego wyżej usytuowania omawianego przepisu i konstrukcji ustawy. Odczytana wprost z przepisu art. 59 ust. 3 norma nie pozostaje w oczywistej sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, nie prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, nie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. wyrok SN z 8 maja 1998 r. (I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym w takich okolicznościach nie można odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu. Przepis art. 59 ust. 3 pod względem językowym jednoznacznie formułuje normę postępowania, a w szczególności jednoznacznie określa odnośne hipotezy. Językowe zaś rozumienie tego przepisu pozostaje w korelacji z systemem ustawy. Poszukiwanie innej, a właściwie "dodatkowej" niż ta oczywista, treści normy w drodze wykładni celowościowej nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne. W szczególności nie jest uprawnione twierdzenie, że przepis ten przyznaje organowi administracji kompetencje do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania także w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. Do takiego twierdzenia nie uprawnia to, że żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie; wszak kompetencji organu administracji nie można domniemywać, a zwłaszcza takich, których istotą jest uprawnienie do nakładania na obywateli obowiązków. Zauważony brak regulacji oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie zdecydował się na poddanie zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego takim, jak to określono w art. 59 ust. 3, trybowi i sankcjom. Braku tej regulacji nie może zastąpić Sąd posługując się argumentami de lege ferenda, ani nawet argumentami "prokonstytucyjnymi". Z tych powodów Sąd rozpoznający sprawę nie podziela poglądów wyrażonych w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 6/08. Sąd nie dostrzega także potrzeby poddania kontroli konstytucyjnej stosowanej w sprawie normy. Jako konstytucyjny wzorzec w skardze wskazano art. 2 w powiązaniu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, choć nie wskazano wobec którego z zainteresowanych (skarżących czy ich przeciwników) naruszenie tego wzorca miałoby mieć miejsce i dlaczego uznaje się, że ewentualne zróżnicowanie nie jest konstytucyjnie uzasadnione. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zdaniem Sądu nie jest możliwe przypisanie takiej samej cechy relewantnej podmiotom wprowadzającym zmiany w zagspodarowaniu terenu niewymagające pozowlenia na budowę bez uzyskabnia decyzji o warunkach zabudowy i podmiotom wprowadzającym zmiany w zagspodarowaniu terenu niewymagające pozowlenia na budowę w sposób sprzeczny z obowiązującycm planem zagospdoarwoania przestrznengo. Każda z w/w grup podmiotów działa w diametralnie odmiennej sytuacji parwnej, a w każdej z nich prawa i obowiązki kształtowane są inaczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 usatwy o planowaniu i zagospdoarwoaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy planu są przepisami prawa powszechnie obowiązującego i to one bezpośrednio wyznaczają granice uprawnień właścicieli nieruchomości. Naruszenie tych granic nie zostało przez ustawodawcę poddane kontroli administracyjnej, co nie oznacza, że kontroli w ogóle nie podlega, zwłaszcza wówczas gdy prowadzi do naruszeń praw innych osób. W przypadku braku planu co do zasady zakres dopuszczalnych zmian w zagospodarowaniu terenu określa nie przepis prawa powszechnie obowiązującego, lecz wydawana w indywidualnej sprawie decyzja administracyjna. Jest naturalne, że także w drodze takiej decyzji usuwane są negatywne skutki samowolnego wprowadzenia takich zmian. Stwierdzić więc należy, że w rozpatrywanej sprawie organ nie mógł zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od tego, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne czy też nie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeszkodą w zastosowaniu tej sankcji był i jest sam fakt, że plan taki obowiązywał i obowiązuje, a co za tym idzie - zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu dotyczą tego właśnie zakresu postępowania wyjaśniającego, którego wyniki na treść rozstrzygnięcia nie mają wpływu. Oględziny nieruchomości, czy też przesłuchanie stron miały doprowadzić do dokładnego ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości i potwierdzenia uciążliwości, a te okoliczności dla wyniku sprawy są obojętne. Podobnie obojętną pozostaje okoliczność, że w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 37 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyraziło odmienny pogląd prawny. Jakkolwiek taka sytuacja nie jest pożądaną, to jednak przyznać należy organowi rację, że zawarta w w/w postanowieniu wypowiedź co do istoty sprawy nie wiązała organu merytorycznie rozpatrującego sprawę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.