VII SA/Wa 2258/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku oddala skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2016, poz. 603 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji z [...] marca 1997 r znak: [...] w zakresie terminu realizacji obowiązku poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej Dworca [...]. Organ wskazał, że 3 marca 1997 r., na Dworcu [...] przy [...] w [...] przeprowadzono kontrolę, w związku z pożarem na peronie I. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości decyzją z [...] marca 1997 r. Komendant Rejonowy PSP w [...] nakazał [...] wyposażenie tunelu peronów i dróg ewakuacyjnych prowadzących na zewnątrz Dworca w urządzenia do usuwania dymów i gazów pożarowych. Termin wykonania obowiązku określono na 31 grudnia 1997 r. Komendant Wojewódzki PSP w [...] decyzją z [...] maja 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dalej organ szczegółowo opisał czynności podejmowane w postępowaniu egzekucyjnym oraz szereg kontroli, które wykazywały, że obowiązek nałożony ww. decyzjami nie został wykonany (kontrole: 4 grudnia 2002 r., 9 marca 2004 r., 21 kwietnia 2004 r., 7 grudnia 2005 r., 7 kwietnia 2008 r., 18-20 maja 2016 r. W kwietniu 2009 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] marca 1997 r., wniosek o rozpatrzenie "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca [...] [...] w [...]", a w styczniu 2016 r. m.in. o zgodę na etapowanie prac wskazanych w "Ekspertyzie...". Następnie organ przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego. Wnioskiem z 17 marca 2017 r. skarżąca wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] marca 1997 r. Organ odwoławczy stwierdził, że strona ma wiedzę o ww. nieprawidłowościach od kontroli w marcu 1997 r. Termin 12 miesięcy był wystarczający na wykonanie ww. urządzenia przeciwpożarowego. Podkreślił, że funkcja budynku - obsługa podróżnych i usługi towarzyszące tej obsłudze - powoduje okresowe gromadzenie dużych grup ludzi, np. w godzinach szczytu ruchu osobowego lub organizacji ważnych wydarzeń publicznych. Stwierdzony od 1997 r. brak możliwości usuwania dymu i gazów pożarowych na peronach i drogach ewakuacyjnych dworca, będącego głównym węzłem przesiadkowym, stwarza bardzo duże zagrożenie dla użytkowników i rośnie wraz ze wzrostem ich liczby. Brak urządzeń może utrudnić bądź uniemożliwić ewakuację , co może narazić podróżnych na utratę zdrowia i życia, oraz zawsze utrudnia działania ratowniczo-gaśnicze i zagraża ekipom ratowniczym. Organ podkreślił, że na wykonanie obowiązku od kwietnia 1997 r. (uprawomocnienie decyzji z [...] marca 1997 r.), do złożenia odwołania, strona miała ponad 20 łat (239 miesiące). Zaznaczył, że strona zwróciła się o zmianę terminu do 31 grudnia 2023 r. Jednak zgoda na prolongowanie terminu wiązałaby się z niezapewnieniem odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej przez następne ponad 6 lat. Łączny czas na wykonanie obowiązku, wynosiłby wówczas ponad 26 lat. Dalej wyjaśnił, że działając w granicach uznania administracyjnego organ może zmienić decyzję, jeżeli uzna, że interes strony jest słuszny. Oceniając, czy występuje słuszny interes strony należy brać pod uwagę nie tylko subiektywne przekonanie strony, lecz ustalić i rozważyć czy żądanie jest zasadne i zasługuje na społeczną akceptację. Słuszny interes strony musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem organu, nieuzasadniony był zatem zarzut naruszenia art. 155 k.p.a., tj., nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, skoro organ bierze również pod uwagę słuszny interes społeczny. Bez wątpienia za zapewnieniem odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej na dworcu kolejowym w centrum stolicy, przemawia bowiem słuszny interes społeczny. Obowiązek, który ciąży na stronie, dotyczy bezpieczeństwa osób korzystających z dworca, które jest wartością nadrzędną i w interesie społecznym będzie jak najszybsze ich wykonanie. Zdaniem organu, wniosek zmierza w istocie do niewykonania obowiązku. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 7 i 8, w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z 16 marca 2016 r, wyrażającego pozytywną opinię na realizację zaleceń dot. Dworca [...] organ wyjaśnił, że "Ekspertyza z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca Kolejowego [...] w [...]" nie dotyczyła Dworca [...]. Postanowienie z [...] grudnia 2014 r. udzielające zgody na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określono w przepisach techniczno-budowlanych również dotyczyło Dworca [...]. Pozytywna opinia z 16 marca 2016 r., na etapowanie zaleceń wynikających z postanowienia z 10 grudnia 2014 r., nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego w 1997 r. Ponadto, w ślad za zgodą na etapowanie prac, nie wpłynął ponowny wniosek o uzgodnienie rozwiązań zamiennych. W obrocie prawnym nie funkcjonuje drugie postanowienie sankcjonujące poszczególne terminy i etapy. Nadmieniono, również iż nawet samo wydanie postanowienia, w myśl § 2 ust. 2 lub 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwia jedynie zrealizowanie decyzji nakładającej obowiązek poprzez wykonanie innych rozwiązań poprawiających stan bezpieczeństwa pożarowego (zapewniających właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego) i nie stanowi o przedłużeniu terminu do realizacji obowiązku, w myśl art. 155 k.p.a. Organ przytoczył art. 155 k.p.a. i stwierdził, że nie mógł wyrazić zgody na zmianę, którą wnosiła strona. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niedogłębne rozpoznanie sprawy, poprzez nieuwzględnienie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] marca 2016 r. ([...]) pozytywnie opiniującego realizację zaleceń [...], wynikających z postanowienia tego organu z 10 grudnia 2014 r. w III etapie. Skarżąca zarzuciła ponadto, naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, która wnosząc o zmianę terminu wykonania decyzji z 14 marca 1997 r. na 31 grudnia 2023 r., nie uchylała się od jej wykonania, a jedynie wnosiła o umożliwienie wykonania w rozsądnym terminie, co dawało możliwość zmiany decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z powodu wskazanych wyżej naruszeń i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję [...] Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą zmiany – w trybie art 155 k.p.a. - decyzji z [...] marca 1997 r. w zakresie terminu realizacji obowiązku poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej [...]. Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że art. 155 k.p.a. dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto, prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę decyzji ostatecznej jedynie pod kątem tego, czy za jej zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. zawiera zatem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku doprowadzić. Przesłanki, jakimi organ winien kierować się w sprawie z wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., powinny odnosić się do względów celowości istotnych dla strony i przez nią przedstawionych, którym – co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy - nie sprzeciwia się słuszny interes społeczny. O ile sama decyzja wydana w przedmiocie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej ma charakter związany, to termin w niej określony ustalany jest przez organ na zasadzie uznania administracyjnego. To pozwala zaś przyjąć, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej takie obowiązki w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość jej zmiany w części dotyczącej terminu ich wykonania. Akceptacja powyższego nie oznacza jednak, że zmiana terminu wykonania obowiązków dopuszczalna jest w każdym przypadku. Zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa tylko wtedy, jeżeli termin ten jeszcze nie upłynął. Nie ma natomiast podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji gdy wcześniej wyznaczony w decyzji termin już wyekspirował (upłynął). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika wprost, że termin dla skarżącej - na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 1997 r., polegających na wyposażeniu tuneli peronów i dróg ewakuacyjnych prowadzących na zewnątrz Dworca w urządzenia do usuwania dymów i gazów pożarowych - został określony do 31 grudnia 1997 r. Natomiast wniosek o zmianę powyższej decyzji w zakresie terminu został złożony w dniu 17 marca 2017r. Na marginesie zatem tylko wskazać trzeba - zakładając hipotetycznie, że strona złożyła wniosek w dacie, kiedy zakreślony termin jeszcze nie wyekspirował - że i tak skarga nie zasługiwałaby na uwzględnienie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało bowiem uwzględnić w pierwszej kolejności interes społeczny, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. Wobec szczególnie nagannej bierności w wykonaniu obowiązku (przez ponad dwadzieścia lat) skarżąca nie mogła oczekiwać, że termin zakreślony w decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] marca 1997 r., która zmierzała do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej [...] (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej) zostanie przedłużony do 2023r., a więc o kolejne 6 lat. W tej sprawie nie mogło być mowy o słusznym interesie strony. Brak urządzeń do usuwania dymów i gazów pożarowych w obiekcie takim jak dworzec kolejowy stanowi realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia pasażerów. Ponadto, strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie może przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. być w lepszej, wręcz uprzywilejowanej sytuacji niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie lub w drodze egzekucji. Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia fundamentalnej zasady na jakiej opiera się system prawny, zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.