II SAB/Sz 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Burmistrza Miasta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od organu Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta, w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, iż dnia 22 sierpnia 2017 r. w Urzędzie Miasta W. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy terenu na 12 budynków jednorodzinnych na działkach nr [...] położonych w W. przy ulicy [...]. Dnia 25 września 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożył ponaglenie do załatwienia sprawy, a następnie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], SKO w K. uznało jego zażalenie na bezczynność organu za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy. Urząd Miasta W. jednak do dnia dzisiejszego nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że jego podanie nie zostało rozpoznane. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Urzędu Miasta W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Urzędu Miasta W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a" o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, 6) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, iż w art. 38 K.p.a. wskazano, że pracownik podlega odpowiedzialności, jeżeli prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że powyższa sprawa została załatwiona na mocy art. 64 K.p.a. w terminie 30 dni od dnia złożenia podania. Organ wyjaśnił, iż w dniu 22 sierpnia 2017 roku w Urzędzie Miasta W. złożono trzy wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy: 1. Ł. K. - na budowę 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w W. w rejonie ul. [...], (znak sprawy [...]), 2. T. K. - na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] położonych w W. w rejonie ul. [...], znak sprawy [...] Pełnomocnikiem wnioskodawcy jest Ł. K., 3. D. W. - na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w W. w rejonie ul. [...], (znak sprawy [...]). Pełnomocnikiem wnioskodawcy T. K. także jest Ł. K.. W dniu 7 września 2017 r. Burmistrz W. wezwał wnioskodawcę T. K. do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w piśmie znajdującym się w aktach sprawy. Podobne wezwania wysłano również w związku ze złożeniem pozostałych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na wskazane wyżej uzupełnienie wniosku wyznaczono 14-to dniowy termin, pouczając strony, iż brak uzupełnienia wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia. Wezwanie dotyczące niniejszej sprawy zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu 8 września 2017 r. W dniu 20 września 2017 r. pełnomocnik T. K. Ł. K. złożył pismo stanowiące uzupełnienie wszystkich trzech ww. wniosków. Pismo to było dla organu nieczytelne, nie zawierało wszystkich informacji, o które organ wzywał i nie zostało podpisane. W związku z tym organ, pismem z dnia 21 września 2017 r. zwrócił pismo Ł. K. z prośbą o jego uzupełnienie w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 7 września 2017 r. W odpowiedzi Ł. K. w dniu 26 września 2017 r. złożył "zażalenie na przewlekłość organu". Do dnia dzisiejszego wniosek nie został uzupełniony, wobec czego zastosowany został art. 64 K.p.a., poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 16 listopada 2017 r. organ odrębnym pismem poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie będzie dalej rozpatrywany. Od dnia złożenia wniosku przez pana K. do dnia, w którym upływał termin na uzupełnienie wniosku mijało dopiero 30 dni, z czego od dnia wysłania wezwania o uzupełnienie wniosku do dnia złożenia pisma przez wnioskodawcę upłynęło 13 dni, przy czym pismo złożone przez wnioskodawcę nie czyniło zadość wezwaniu i nawet nie zostało podpisane przez wnoszącego. Dalej Burmistrz W. podaje, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak [...] zostało wydane na podstawie nieprawdziwych, niesprawdzonych twierdzeń, które w żaden sposób nie zostały zweryfikowane przez organ orzekający. W wyniku tego SKO wydało krzywdzące dla organu I instancji postanowienie. Do faktu tego odniósł się Burmistrz W. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w piśmie z dnia 31 października 2017 r. Do chwili obecnej do Urzędu Miasta W. nie wpłynęła odpowiedź SKO w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14-to dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, jednakże niniejsza sprawa nie może zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, albowiem – wobec nieuzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie – sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 K.p.a. W ocenie organu I instancji, rozpatrzenie sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji może nastąpić wyłącznie na podstawie nowego, kompletnego wniosku, czyli w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego. W dniu 28 listopada 2017r. T. K. złożył ponownie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tożsamy z wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Również ten fakt – zdaniem Burmistrza W. – czyni skargę na bezczynność bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonana w niniejszej sprawie sądowa kontrola przestrzegania prawa przez Burmistrza W. dała podstawę do stwierdzenia, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż skarżący, zgodnie z wymogiem art. 37 §1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. wniósł do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.), w wyniku czego organ ten postanowieniem z dnia [...] r. zgodnie z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a) K.p.a. wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy. Wykorzystanie tej procedury oraz dalszy stan niezałatwienia sprawy przez organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy, otworzył skarżącemu drogę do wniesienia skargi na bezczynność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie prawniczej, zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie ale w przewidzianym prawnie terminie nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem do dnia wniesienia skargi, jak i po jej wniesieniu, organ nie wydał decyzji, o którą ubiegał się skarżący. Jest to okoliczność niesporna, choć organ stoi na stanowisku, iż nie dopuścił się bezczynności albowiem wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a odpowiedź strony, którą otrzymał, nie spełniała jego oczekiwań, a nadto pismo to nie było podpisane, co – zdaniem organu – uzasadniało pozostawienie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W związku z tym w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie zawsze oznacza niezasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zależy to od tego, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ten przepis. Art. 64 § 2 K.p.a., stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, iż: wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. sygn. II SA 1473/94 – publ. ONSA 1997 nr 3 poz. 114). Zatem tylko wtedy, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania) należy jednoznacznie wskazać te braki, wskazując jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. Lex nr 236563). W każdym zatem wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezpodstawność tego stanowiska i nieuprawnione zaniechanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Z analizy treści wezwania z dnia 7 września 2017 r., które Burmistrz W. wystosował do wszystkich wnioskodawców o wydanie warunków zabudowy, w tym Skarżącego, wynika, iż nie chodziło w nim o usunięcie braków formalnych podania. Jak bowiem wynika z treści ww. wezwania, organ wezwał stronę o przedłożenie: • informacji na temat powierzchni zabudowy dla nowej zabudowy, • informacji na temat wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy wyrażonej w metrach, • informacji na temat szerokości elewacji frontowej, • informacji na temat planowanej liczby mieszkań, • informacji o szerokości planowanej drogi wewnętrznej, • wykaz powierzchni biologicznie czynnych, • przedstawienia na załączniku graficznym odległości budynków od planowanych dróg wewnętrznych, lokalizacji własnych ujęć wody oraz zbiorników bezodpływowych na nieczystości płynne z podaniem odległości od dróg, budynków oraz od siebie nawzajem, • informacji na temat powierzchni planowanych działek budowlanych i planowanych dróg, z której będzie wynikało, że inwestycja nie przekroczy powierzchni 2ha lub decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji. Zauważyć należy, iż większość tych danych zawarta była w pkt 4 złożonego przez stronę w dniu 22 sierpnia 2017 r. wniosku. Inne strona uzupełniła w odpowiedzi na to wezwanie. Informacje, o które zwrócił się organ do wnioskodawcy nie dotyczyło zatem braków formalnych jego wniosku, a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku, co jednak nie uprawniało organu do pozostawienie wniosku o wydanie wnioskowanych warunków zabudowy bez rozpoznania. Brak formalny złożonego w odpowiedzi przez stronę pisma, w postaci podpisu powinien skutkować wezwaniem do jego usunięcia w określonym terminie, przy czym należy mieć na uwadze, iż nie było to pismo wszczynające postępowanie lecz uzupełnienie złożonego wniosku o żądane przez organ dane. Z pisma skierowanego do strony o pozostawienie jej wniosku z dnia 22 sierpnia 2017 r. bez rozpoznania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika z jakiego powodu (poza brakiem podpisu) pismo uzupełniające z dnia 20 września 2017 r. "było dla organu nieczytelne", i jakich wymaganych przez organ informacji nie zawierało. W tej sytuacji uznać należało, iż organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania, tym samym dopuścił się naruszenia art. 35 K.p.a. oraz bezczynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał zatem skarżony organ do wydania stosownego aktu. Orzeczenie w tym zakresie nie przesądza o jego treści, tj. pozytywnym bądź negatywnym załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie danych zawartych we wniosku. Zależeć to winno od przeprowadzonego przez organ we właściwym trybie i z uwzględnieniem wymagań wynikających ze stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń. Wskazana w odpowiedzi na skargę, iż skarżący w późniejszym terminie złożył ponowny wniosek dotyczący tej samej sprawy (ustalenia warunków zabudowy dla tożsamego zamierzenia inwestycyjnego) nie ma znaczenia dla prawnej oceny rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność. Stosownie do wymogów art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd zobowiązany jest też stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organowi zarzutu takiego postawić nie można. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy bezczynność ma charakter uporczywy i zawiniony. W niniejszej sprawie wynikała ona raczej z niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 64 § 2 K.p.a. i jego zastosowania. Oczywiście wpłynęło to w sposób nieuprawniony na przewlekłość postępowania, ale – również ze względu na czas jej trwania – nie można mówić o przewlekłości rażącej. W związku z powyższym brak też podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zatem wniosek w tym zakresie Sąd oddalił. Pozostałe wnioski i żądania skargi nie znajdują podstawy prawnej w art. 149 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.