II SA/Po 1104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta P. działając na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla części istniejącego budynku pełniącego funkcję usług pralniczych – w części o funkcji usług pralniczych, a w części o funkcji gospodarczo – garażowej na działce nr [...], arkusz mapy 10, obręb P., przy ul. [...] w P.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta P. wyjaśnił, że J. K. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Na podstawie analizy wniosku oraz dostępnych materiałów ustalono, że przedmiotem wniosku jest zrealizowana w ubiegłych latach część istniejącego budynku. W tym kontekście wyjaśniono, że dopuszczalne jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu częściowo lub w całości zrealizowanego. Taki tryb postępowania ma zastosowanie w tym przypadku. W dalszej kolejności wyjaśniono, że dla potrzeb przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy wykonana została analiza urbanistyczna przedmiotowego terenu na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zamierzeń inwestycyjnych wykazała, że inwestycja spełnia warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskowana inwestycja w obecnym stanie pełni funkcję uzupełniającą dla całości nieruchomości zabudowanej obiektami mieszkalnym i usługowymi, i w tym kontekście nie narusza ładu przestrzennego obszaru analizowanego. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. Z. i T. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili m. in. naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady trwałości decyzji, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla istniejącego budynku usług pralniczych i garażu, gdy tymczasem Burmistrz Miasta P. ostateczną decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji. W uzasadnieniu odwołania H. Z. i T. Z. wyjaśnili, że J. K. wystąpił już wcześniej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego zakładu usług pralniczych i garażu na terenie działki nr [...], ark. 10, obręb P.. W konsekwencji, Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (znak: [...]). Obydwie decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zakończonej wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Po 553/14. Z uwagi na powyższe zaskarżona obecnie decyzja, jako że została wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją, rażąco narusza prawo. W świetle przepisów art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p., jak również innych przepisów tej ustawy, nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu. W takiej właśnie sytuacji można mówić o tożsamości decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 61 ust. 6 u.p.z.p., decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Przedstawiając motywy wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przed organami nadzoru budowlanego od 2009 r. toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami rozbudowy budynku przy ul. [...] w P. o część stanowiącą usługi pralnicze (12,89 m x 9,57 m) oraz garaż (2,87 m x 6,35 m). Odnośnie wymienionej części budynku toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone decyzją odmowną Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. (znak ([...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 553/14, oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1671/15 oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem organu odwoławczego pomiędzy kontrolowanym obecnie postępowaniem, a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem J. K. z dnia [...] r. zachodzi tożsamość, ponieważ wniosek w obu przypadkach dotyczył tego samego zamierzenia budowanego - legalizacji zrealizowanej rozbudowy w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: (1) art. 7, 11 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegającym na niezabraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i przyjęcie a priori, że pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją odmowną Burmistrza P. z dnia [...] r., a zainicjowanym postępowaniem wnioskiem z dnia [...] r. zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, determinanty faktycznej oraz prawnej; (2) art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także błąd w ustalenia faktycznych, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że nie doszło do zmiany stanu faktycznego w stosunku do postępowania zakończonego decyzją odmowną Burmistrza P. z dnia [...] r. i między sprawami zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy zaniechał zebrania oraz analizy materiału dowodowego pod kątem tożsamości obu postępowań. Przed stwierdzeniem, czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy bowiem ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono na jakiej podstawie uznano, że dostrzegalna jest identyczność wszystkich elementów identyfikujących stosunek prawnoadministracyjny. Następnie skarżący wyjaśnił, że podmiotem inicjującym przedmiotowe postępowanie był J. K., natomiast wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r. byli M. K., L. K. i J. K.. W zakresie przedmiotowym zachodzi różnica pomiędzy wymiarami inwestycji. Co więcej, od wydania decyzji odmownej o ustalenie warunków zabudowy przez Burmistrza Miasta P. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy minęło ponad 5 lat, co skutkowało zmianą stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania H. Z. i T. Z. wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Do pisma dołączyli kserokopię decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] wraz z załącznikami. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik J. K. złożył kserokopię sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...], uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla części istniejącego budynku pełniącego funkcję usług pralniczych – w części o funkcji usług pralniczych, a w części o funkcji gospodarczo – garażowej na terenie działki nr [...], arkusz mapy 10, obręb P., w P. przy ul. [...] oraz umarzająca postępowanie organu I instancji. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a."). Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Istota tego rodzaju decyzji kasacyjnej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Dopuszczalność wydania decyzji tego typu przez organ odwoławczy będzie ograniczona do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było tych podstaw do rozpatrzenia jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego określonego rodzaju. Będzie chodziło np. o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy ona sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją w sprawie, w której niedopuszczalna jest droga administracyjna, jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej pokrywają się zatem częściowo z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji [B. Adamiak (w:) R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), SPA t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2017, s. 333]. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Cytowany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów), z zastrzeżeniem, że tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję (por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017, Legalis). Tożsamość przedmiotowa dotyczy z kolei przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 970-971). W rozpoznawanej sprawie uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem J. K. złożonym w dniu [...] r. zachodzi tożsamość, ponieważ wniosek w obu przypadkach dotyczył tego samego zamierzenia budowanego - legalizacji zrealizowanej rozbudowy w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]. Zdaniem Sądu lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozwala na weryfikację zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, które, co najistotniejsze, nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy nie ustalił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tj. w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości nie ustalił, że pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem J. K. złożonym w dniu [...] r. zachodzi tożsamość skutkująca koniecznością umorzenia postępowania organu I instancji, co oznacza, że podjęcie rozstrzygnięcia o tej treści było przedwczesne. W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych brak jest decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zakładu usług pralniczych i garażu na terenie działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...], na którą powołał się organ odwoławczy umarzając postępowanie organu I instancji. W aktach sprawy nie ma również wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji, analizy urbanistycznej w części opisowej i graficznej stanowiącej załącznik do tej decyzji, a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej wspomnianą decyzję w mocy. Co prawda na etapie postępowania sądowego strony przedłożyły do akt sądowych opisane powyżej decyzje obydwu instancji, jednak to nie rolą stron jest uzupełnianie materiału dowodowego, na którym organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie. Co więcej, badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego winna być poprzedzona gruntowną analizą wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] oraz wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r. (k. 1, k. 17, k. 18 akt adm. organu I instancji) w zakresie opisu inwestycji i jej charakterystycznych parametrów. Ponadto, organ odwoławczy powinien porównać treść analizy urbanistycznej w części opisowej i graficznej stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] r., nr [...] z analizą urbanistyczną z dnia [...] r. sporządzoną na potrzeby przedmiotowego postępowania w zakresie, w jakim opisują stan zagospodarowania sąsiedztwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że minęło przeszło 5 lat od wydania decyzji z dnia [...] r. i sytuacja w sąsiedztwie mogła ulec zmianie. Dopiero tak przeprowadzona analiza mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia, czy pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem J. K. złożonym w dniu [...] r. zachodzi tożsamość. Tymczasem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że rozstrzygnięcie podjął po przeanalizowaniu odwołania oraz przedłożonych akt sprawy. Nawet jeśli Kolegium posiadało wskazane wyżej dokumenty w aktach sprawy [...], lub innej, miało obowiązek włączyć je do akt niniejszej sprawy, co pozwoliłoby na weryfikację zajętego przez organ stanowiska. Ponadto, w przypadku dokonania przez organ odwoławczy stosownej analizy, winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powyższe wynika z faktu, że sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracji, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na możliwość kontroli merytorycznej aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i powoduje, że w zasadzie z uwagi na brak rozważań decyzja w istocie nie poddaje się kontroli Sądu. Co więcej, w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego (którego brak w aktach sprawy), Kolegium stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. miało obowiązek przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy o wskazane w niniejszym uzasadnieniu dokumenty i jednoznacznie ustali, czy pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem J. K. złożonym w dniu [...] r. zachodzi tożsamość. Ustalenia, które znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, będą miały wpływ na wydanie przez organ jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę [...]tytułem zwrotu opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo i kwotę [...]zł tytułem zwrotu opłaty za czynności adwokackie.