II OSK 1428/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Renata Detka (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 77/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w T. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy T. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w T. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z [...] lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 77/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T., na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy T. w przedmiocie wydania decyzji o warunków zabudowy: - umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I); - stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II); - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); - wymierzył organowi grzywnę w wysokości 600 zł (pkt IV); - dalej idącą skargę oddalił (pkt V) oraz - zasądził od Burmistrza Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI). W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Burmistrz Gminy T. zaskarżył wyrok z [...] lutego 2018 r. w części - w punktach II, III, IV i VI, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a także do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe Burmistrz Gminy T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa podnosząc, że pomiędzy datą złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. [...] marca 2014 r., a dniem [...] czerwca 2016 r., a więc przez ponad 2 lata, przyczyną niezałatwienia sprawy było działanie samego skarżącego. W tym okresie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków trzykrotnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji, a ponieważ skarżący informował o prowadzeniu negocjacji z Konserwatorem Zabytków i stosownie do tych negocjacji modyfikował wniosek, organ – działając na korzyść strony – wstrzymywał się z zakończeniem postępowania. Po otrzymaniu postanowienia z [...] czerwca 2016 r., uzgadniającego projekt decyzji, organ podjął szereg czynności niezbędnych do zakończenia postępowania. Ponownie ustalił krąg stron, a wobec ustalenia, że dwie z osób uznanych za strony zmarły – zawiesił postępowanie. Kolejno organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. z wnioskiem o udzielenie informacji, czy po zmarłych stronach zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wobec powyższego nie sposób, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjąć, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie dodatkowo wskazał, że jeśli w sprawie w ogóle może być mowa o przewlekłości, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, gdyż nie przemawia za tym ani czas trwania bezczynności lub przewlekłości, do którego nie należy wliczać okresu ponad dwóch lat, w trakcie którego postępowanie nie zostało zakończone z przyczyn zależnych od skarżącego, ani sposób działania organu, który od początku podejmował czynności w interesie skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka P. z siedzibą w T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy dwuletni okres braku załatwienia wniosku spółki P. (zwanej dalej spółką) spowodowany był trzykrotną odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a więc - w ocenie kasatora – opóźnienie nastąpiło z winy samej strony. Odnosząc się do zasadności tak skonstruowanego i uzasadnionego zarzutu podkreślić trzeba na wstępie, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny podejmowanych przez organ czynności w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w następstwie złożonego przez spółkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w znacznie szerszym zakresie aniżeli okoliczności przywołane przez autora skargi kasacyjnej. Sąd uznał, że Burmistrz Gminy T. prowadził postępowanie przewlekle, gdyż od [...] marca 2014 r. (data wpływu wniosku do organu) do czasu wniesienia w dniu [...] lipca 2017 r. skargi do sądu administracyjnego, tj. przez ponad trzy lata, mimo podejmowania działań, organ nie rozpoznał wniosku strony. Jak wynika przy tym z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń poczynionych przez Sąd Wojewódzki, dopiero po upływie miesiąca bezczynności od dnia złożenia wniosku Burmistrz wezwał inwestora do jego uzupełnienia (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2014 r., a organ pierwszej instancji po kolejnych dwóch miesiącach bezczynności zawiadomił o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.). Z notatek służbowych z [...] lipca 2014 r. i [...] września 2014 r. wynika, że przez następne miesiące prowadzone były "robocze ustalenia" z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (DWKZ). Pierwszy projekt decyzji sporządzony został w czerwcu 2015 r., a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. DWKZ po raz pierwszy odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Kolejne dwie odmowy uzgodnienia nastąpiły postanowieniami z [...] października 2015 r. i [...] maja 2016 r., przy czym przed ostatnim postanowieniem odmownym spółka zmieniła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości i kierunku głównej kalenicy, układu połaci dachowych i kąta nachylenia dachu. Czwarty projekt decyzji sporządzono w czerwcu 2016 r., a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. DWKZ uzgodnił projekt decyzji dla planowanej inwestycji. Jak ustalił dalej Sąd pierwszej instancji, od czasu wydania tego postanowienia do dnia [...] lutego 2017 r., czyli przez okres ośmiu miesięcy, Burmistrz Gminy pozostawał w bezczynności. Dopiero zawiadomieniem z [...] lutego 2017 r. organ poinformował, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do [...] kwietnia 2017 roku ze względu na zaistnienie nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy, tj. że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, Gmina prowadzi zaawansowaną procedurę planistyczną mającą na celu sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po upływie półtora miesięcznego okresu bezczynności organ pismami z dnia [...] marca 2017 r. zwrócił się do P. Sp. z o.o., Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. E. Sp. z o.o. i T. Sp. z o.o. z zapytaniem o określenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do inwestora o zapoznanie się z piątym projektem decyzji i jego akceptację lub nie, zaś pismem z [...] kwietnia 2017 roku zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (do dnia [...] maja 2017 r.). Następnie w dniu [...] maja 2017 r. wezwał spółkę o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o umowę ustalającą warunki przyłączenia do sieci. Pismem z [...] maja 2017 r. Burmistrz Gminy wskazał, że ustalono ponownie krąg stron, a wobec ustalenia, że dwie z nich zmarły, postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., uchyliło to rozstrzygnięcie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana po kolejnych czterech miesiącach bezczynności organu. W tym okresie organ nie podjął ani żadnej czynności ani nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji, jako zasadny należy zatem uznać wniosek sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w ponad kilku miesięcznych odstępach czasu. Opisanych przez Sąd Wojewódzki okresów braku jakiegokolwiek działania organu, nie zauważa jednak autor skargi kasacyjnej, koncentrując swoją argumentację głównie na kilkukrotnych, nieskutecznych próbach uzgodnienia zamierzonej inwestycji z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z którym – jak podnosi autor skargi kasacyjnej – spółka prowadziła negocjacje, stosownie do ich wyników modyfikowała wniosek, a co za tym idzie przez ponad dwa lata przyczyną niezałatwienia sprawy przez organ było działanie samej strony. Z pisma spółki z [...] grudnia 2014 r. skierowanego do Burmistrza Gminy T. istotnie wynika, że prowadzone były z DWKZ "ustalenia robocze co do sposobu zabudowy działki nr [...]", ale jednocześnie lektura postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2015 r., [...] października 2015 r. i [...] maja 2016 r. wskazuje na to, że głównym powodem odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, było nienależyte przygotowanie projektu tej decyzji. W pierwszym postanowieniu organ konserwatorski wskazał, że ustalenia w zakresie lokalizacji obiektów na działce, skrajni budynków oraz warunkujące inwestycję pod względem elewacyjnych materiałów wykończeniowych, są na tyle nieprecyzyjne, że wobec tak sporządzonego projektu decyzji nie jest możliwe jego uzgodnienie. Taka sama ocena pojawia się w dwóch kolejnych postanowieniach Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W postanowieniu z [...] października 2015 r. wskazano, że "przedstawione w uzasadnieniu odmowy uzgodnienia argumenty w niewielkim stopniu zostały uwzględnione przy ustalaniu obecnych warunków dla inwestycji", zaś w postanowieniu z [...] maja 2016 r. po raz drugi powołano się na nieprecyzyjne ustalenia w projekcie dotyczące lokalizacji obiektów na działce oraz skrajni budynków, uniemożliwiające uzgodnienie zamierzonego przedsięwzięcia pod względem konserwatorskim. Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania wniosku spółki - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, w tym także z wojewódzkim konserwatorem zabytków, należy do obowiązków organu właściwego do wydania tej decyzji. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie posiadającej wiedzę specjalistyczną w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), jednak to organ właściwy, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ponosi pełną odpowiedzialność zarówno za treść podjętego rozstrzygnięcia, jak i za jakość i terminowość podejmowanych w toku postępowania czynności mających zmierzać do sprawnego załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 oraz art. 35 § 1 k.p.a. Niezależnie zatem od pozostałych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okresów niczym nie usprawiedliwionej bezczynności Burmistrza Gminy T., nie może organ zwolnić się z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie argumentując, że trzykrotna odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji z organem konserwatorskim, a co za tym idzie ponad dwuletnie opóźnienie z tym związane, nastąpiło na skutek działań podmiotu składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pogląd zaprezentowany w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie może zasługiwać na akceptację, gdyż w ramach wynikającego z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z innymi organami, mieści się także przedstawienie organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy, który umożliwia mu merytoryczne zajęcie stanowiska. Tymczasem w postanowieniach odmawiających uzgodnienia organ konserwatorski wyraźnie wskazywał na to, że przyczyną braku podstaw do uzgodnienia inwestycji są wadliwości przedłożonego projektu decyzji, polegające na nieprecyzyjnym ustaleniu jej istotnych parametrów. Nie można w tej sytuacji uznać, że opóźnienie na tym etapie postępowania nastąpiło z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, których to okresów nie wlicza się do przewidzianych prawem terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k. p.a.). Ponieważ art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, nie może być wątpliwości co do tego, że w ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie sprawy, rozstrzygnięcie wniosku spółki po upływie trzech lat i 9 miesięcy od daty złożenia wniosku, należy ocenić jako przewlekłe prowadzenie postępowania o charakterze rażącym. Bez znaczenia dla biegu terminów przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. pozostawał także fakt zawieszenia postępowania przez organ postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., skoro zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek zażalenia złożonego przez spółkę, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] sierpnia 2017 r. O rażącej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania świadczy nie tylko znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w k.p.a., ale także brak reakcji organu na ponaglenia składane przez stronę (pismo z [...] września 2016 r., z [...] stycznia 2017 r. oraz z [...] lipca 2017 r.). W tym stanie rzeczy nie można było również podzielić argumentacji skargi kasacyjnej co do niezasadności wymierzenia organowi grzywny w kwocie 600 zł, której nie można określić jako wygórowaną, mając na uwadze rażący charakter przewlekłości, jakiej dopuścił się organ. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co powodowało konieczność oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w treści art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.