IV SAB/Gl 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi M.S. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) wyrażająca się w uznaniu, że złożona mu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji w odmowie przekazania od niej odwołania do organu II instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 Kpa lub odmowie rozpoznania tego odwołania (wobec uznania, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do jego rozpoznania na podstawie art. 127 § 2 Kpa). Na powyższe postanowienie skarżący wywodząc, że wskazana propozycja jest w istocie decyzją administracyjną, wniósł o stwierdzenie bezczynności DIAS związanej z wniesieniem odwołania oraz nakazanie temu organowi podjęcia stosownych działań prawnych. Skarżący podniósł, że służbę w administracji celnej rozpoczął w 1995 r. Pismem z dnia [...]r. został poinformowany, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, po czym [...]r. otrzymał propozycję określającą warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, będącą w istocie wg niego decyzją o zwolnieniu ze służby i skutkująca utratą statusu funkcjonariusza. Od tej decyzji skarżący odwołał się pismem z 7 czerwca 2017 r. W odpowiedzi otrzymał od DIAS pismo z [...]r. stwierdzające, że nie przysługuje mu odwołanie i nie będzie ono merytorycznie rozpoznane. Takie stanowisko wyraził też Szef KAS w odpowiedzi na zażalenie skarżącego na bezczynność DIAS. Odpowiadając na skargę organ postulował jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższej regulacji, kognicji sądu administracyjnego podlega kontrola bezczynności organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do nadania biegu odwołaniu wniesionemu przez stronę postępowania, w ramach postępowania administracyjnego, względnie do postępowań, do których mają zastosowanie ww. przepisy. Zasadniczym jednak warunkiem poddania kontroli Sądu takiego rodzaju bezczynności organu jest ustalenie, że zaskarżony odwołaniem akt jest w istocie decyzją administracyjną, a zatem, że wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania obliguje organ do podjęcia czynności procesowych związanych z jego potencjalnym uwzględnieniem lub przekazaniem sprawy do organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie w którym organ administracji skarbowej przedstawia pracownikom lub funkcjonariuszom na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemną propozycję określającą nowe warunki służby nie jest postępowaniem administracyjnym. Ponadto, zarówno propozycja określająca nowe warunki : zatrudnienia jak i służby nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 w/w ustawy nie są bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, które to cechy są immanentnymi właściwościami do uznania danego aktu za decyzję administracyjną. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że czynność polegająca na przedstawieniu nowych i warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, nie spełnia również warunków do uznania jej za podlegający zaskarżeniu akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest bowiem możliwe uznanie, że czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego /pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno - kształtujących skutków. Z powyższych względów nie sposób uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niepodejmowaniu czynności związanych z nadaniem biegu środkowi zaskarżenia, wniesionego od przedstawionej propozycji zatrudnienia, mieści się w kategorii skarg o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie mogła zostać uznana za decyzję administracyjną, gdyż nie została złożona (wydana) w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć w końcu przyjdzie, że za niedopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. postanowienie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17, dostępne w internecie). Niedopuszczalność ta w niniejszej sprawie wynika również z tego, że skarżący odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, co zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS spowodowało wygaśnięcie stosunku służbowego – najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarga została więc wniesiona w czasie, kiedy strony nie łączył już stosunek o charakterze administracyjno-prawnym. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ec