III SA/Gd 954/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 22 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P., działając na podstawie art. 61a, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania G. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r. cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego przyznanego decyzją z dniem 1 kwietnia 2017 r., bowiem skarżący posiada lokal w miejscowości pobliskiej, zatem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Decyzja ta rozstrzyga o uprawnieniu funkcjonariusza do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Skarżący złożył po raz kolejny wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego , nie powołując się na nowe okoliczności w sprawie. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wydana w w/w przedmiocie, wydanie kolejnej decyzji skutkowałoby jej nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W zażaleniu G. K. podniósł, że wystąpiły nowe okoliczności, bowiem na skutek zmian w rozkładzie jazdy nie ma on możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby ( tam i z powrotem) w łącznym czasie 2 godzin. Postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że niespełna trzy miesiące od cofnięcia skarżącemu uprawnienia do przedmiotowego równoważnika ponownie złożył on oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a k.p.a. może nastąpić przykładowo wówczas, gdy zapadło już rozstrzygnięcie. Skarżący odnosi się do zniesionego na czas okresu wakacyjnego konkretnego połączenia wskazanego w decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r., ale wówczas istniały i nadal istnieją dogodne połączenia z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. G. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., nieprzeprowadzenie postępowania o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, wobec czego nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał, że organ powołał się na połączenia, mające istnieć między M. i K. w podanym okresie oraz w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, jednak połączenia te nie istniały, co wynika z przedłożonego przez niego rozkładu jazdy PKP w okresie od 3 września 2017 r. do 14 października 2017 r. W ocenie skarżącego organ II instancji realizował czynności nie wszczynając żadnego postępowania w celu uniknięcia konieczności wydania nowej decyzji odnoszącej się do nowych warunków połączeń komunikacyjnych. Zarzucił, że zaproponowane połączenia wskazane są w godzinach, w których skarżący pełni służbę , wobec nie są one dla niego dogodne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżone postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 27 września 2017 r. Termin do wniesienia skargi upływał w dniu 27 października 2017 r. Skarżący nadał skargę w dniu 26 październiku 2017 r. w Komisariacie Policji w K., tj. w miejscu pełnienia służby. W dniu 27 października 2017 r. skarga została przekazana do Komendy Powiatowej Policji w P., natomiast do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. wpłynęła w dniu 30 października 2017 r., czyli po terminie. Nadanie i przekazanie skargi nastąpiło za pomocą poczty resortowej, która nie jest operatorem pocztowym. Na szczeblu powiatowym i miejskim dokonuje się doręczeń wg planu przewozu i ochrony ładunku pocztowego oraz wartości pieniężnych na wewnątrzwojewódzkich trasach kurierskich Komendy Wojewódzkiej Policji w G.. Komisariat Policji w K. we własnym zakresie przekazuje korespondencję do Komendy Powiatowej Policji w P.. Nadanie skargi pocztą resortową nie spełniało wymogów skutecznego nadania i doręczenia skargi, o jakiej mowa w art. 65 § 1 p.p.s.a. Skarga dotarła do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. w dniu 30 października 2017r. i tę datę należało uznać za dzień wniesienia skargi za pośrednictwem organu. Odnośnie skargi wyjaśniono, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności i w związku z tym organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (...) . Zaskarżone postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 27 września 2017 r. , wobec czego termin do wniesienia skargi upływał w dniu 27 października 2017 r. Organ odwoławczy wskazywał, że skarżący złożył skargę po terminie, bowiem nadał co prawda skargę 26 października 2017 r., ale w Komisariacie Policji w K. - pocztą resortową, która nie jest operatorem pocztowym w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Komisariat ten przekazał skargę w dniu 27 października 2017 r. Komendzie Powiatowej Policji w P.. Do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. skarga trafiła w dniu 30 października 2017 r., czyli po terminie. Zauważyć wobec powyższego należy, że z przedłożonego przez organ odwoławczy Planu przewozu i ochrony ładunku pocztowego oraz wartości pieniężnych na wewnątrzwojewódzkich trasach kurierskich Komendy Wojewódzkiej Policji w G. wynika, że korespondencja z KPP w P. do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. przekazywana jest m.in. w piątek. W dniu 27 października 2017 r. ( piątek) Komenda Powiatowa Policji w P. przekazała przesyłki, w tym skargę skarżącego, do Komendy Wojewódzkiej Policji ( pozycja 31 wykazu nr [...] przesyłek nadanych , k.31 akt). Z pisma pełnomocnika organu z dnia 12 grudnia 2017 r. (k. 29) oraz pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Łączności i Informatyki KWP w G. z dnia 5 grudnia 2017 r. ( k.30 akt) wynika, że korespondencja z KPP w P. fizycznie wpłynęła do Komendy Wojewódzkiej Policji w dniu 27 października 2017 r., a jedynie z uwagi na wewnętrzną organizację rozdziału poczty specjalnej została ona rozdysponowana w następnym dniu roboczym , tj. w dniu 30 października 2017 r. Skoro zatem skarga znajdowała się w Komendzie Wojewódzkiej Policji w dniu 27 października 2017 r., a jedynie z uwagi na wewnętrzną organizację przekazywania poczty dopiero w następnym dniu roboczym , tj. w poniedziałek 30 października 2017 r. , pismo skarżącego opatrzono datą wpływu "30 października 2017 r.", to fakt ten nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla skarżącego. W tej sytuacji uznać należało, że skarga została wniesiona w terminie. Sprawa ze skargi skarżącego została rozpoznana w trybie uproszczonym , zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stwierdzenia wymaga, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie została oparta o przepis art. 61a k.p.a. który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W regulacji tej zawarte zostały dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie, w ocenie Sądu, rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organy obu instancji uznały, że sprawa przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została rozstrzygnięta już ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 26 kwietnia 2017 r. , którą to decyzją cofnięto skarżącemu to uprawnienie. W decyzji tej uznano, że skarżący nie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej, po analizie - na podstawie konkretnych połączeń kolejowych i autobusowych - czasu dojazdu skarżącego z - i do miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy w zaskarżonym skargą postanowieniu wskazał, że choć skarżący twierdzi, że zmieniły się okoliczności sprawy w postaci zmiany rozkładu jazdy, w okresie tym istniały i nadal istnieją dogodne połączenia z miejsca zamieszkania skarżącego do miejsca pełnienia przez niego służby. Organ odwoławczy przywołał przy tym połączenia z M. do R. i z R. do K. oraz z K. do R. i z R. do M., wskazując godziny odjazdów i przyjazdów konkretnych pociągów. Zauważyć w tej sytuacji należy, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi wówczas, gdy nie posiada on takiego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). W niniejszej sprawie istotne jest natomiast, że w art. 88 ust. 4 tej ustawy miejscowość pobliska definiowana jest nie poprzez odległość między miejscowościami, liczoną w jednostkach długości, ale poprzez czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami. Zauważyć też należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy, mimo że postępowanie nie było formalnie wszczęte, dokonał analizy połączeń kolejowych i autobusowych między miejscem zamieszkania skarżącego a miejscem pełnienia przez niego służby wskazując, że nadal istniały i istnieją dogodne połączenia , co – jak się wydaje - miało uzasadniać tezę o niezmienności stanu faktycznego w niniejszej sprawie, uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przywołane przez organ odwoławczy dane dotyczące istniejących połączeń kolejowych tylko w jednym przypadku pokrywają się z podobnymi danymi, wskazanymi w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu organ nie może ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15). Nadmienić na marginesie należy, że dane, którymi organ odwoławczy się posłużył, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, a skarżący prawdziwości danych tych zaprzecza. Tak więc stanowisko organu odwoławczego o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu rozstrzygnięcia już sprawy ostateczną decyzją było wadliwe. Zaskarżone postanowienie zostało wobec tego wydane z naruszeniem wskazanego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. , który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uwzględnił skargę, uchylając postanowienia organów obu instancji. Organy rozpoznając wniosek skarżącego będą miały na uwadze powyższe wskazania.