I OSK 1914/18

Dnia 10 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1043/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1043/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę W.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów: A. prawa procesowego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: I. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami regulującymi zakres i zasady postępowania dowodowego, naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy (niżej wymienionymi w pkt 1-3), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a to wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które polegało na przyjęciu, że: - istnieje możliwość skomunikowania działki skarżącego poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce sąsiedniej, posiadającej bezpośredni zjazd z drogi krajowej oraz z wykorzystaniem drogi wewnętrznej usytuowanej m.in. na działce nr [...]. Działka nr [...] nie ma zaś dostępu do drogi publicznej. Zarówno w ustaleniach organu, jak i Sądu nie znajduje się wskazanie na numer działki sąsiedniej do działki skarżącego, posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako [...], posiadającej zjazd na drogę krajową. Dostęp do drogi krajowej posiadają działki nr [...] oraz [...], obie będące własnością Skarbu Państwa, obie też, nie będące działkami sąsiadującymi z działką skarżącego. Obrazują to mapy znajdujące się w aktach sprawy, w tym przedłożone na rozprawie przez WSA w dniu 16 lutego 2018 r.; - istnieje możliwość ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zapewniając dostęp działki skarżącego do drogi publicznej z drogi o niższej klasie (Sąd stwierdził, że dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy GP) - ustalenie to jest przedwczesne, w ramach prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego nie badano tej kwestii, nie ustalono, że realnym jest uzyskanie służebności, z akt sprawy nie wynika, do kogo należy działka nr [...], która miałaby zostać obciążona służebnością (z pisma Gminy Z. z dnia 13.06.2016 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że ma ona nieuregulowany stan prawny, podobnie jak działki nr [...] i [...]). Poza tą jedną działką nie została wskazana żadna, która miałaby zostać obciążona służebnością. Nie wiadomo również czy przyjęto, iż na tej działce jest usytuowana droga wewnętrzna, a także, czy w ogóle odpowiada ona pojęciu takiej drogi, albowiem, jak wskazuje uzasadnienie orzeczenia "fakt ten (czy droga spełnia warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne), nie odgrywał znaczenia". W zakresie, w jakim Sąd podzielił ustalenia organu, "że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania działki skarżącego nr [...] tj. przez ustanowienie służebności drogowej na działce sąsiedniej posiadającej zjazd na drogę krajową" stwierdzić należy, że ustalenie to jest nieprecyzyjne, albowiem nie wskazano, o jaką działkę sąsiednią chodzi, jakie jest jej oznaczenie, kto jest jej właścicielem, jak nieruchomość ta jest wykorzystywana, czy jest zabudowana, a jeśli tak, to czy sposób jej zabudowy umożliwia wytyczenie w granicach tej działki drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego. Brak wskazania, przez którą działkę (lub działki) istnieje możliwość poprowadzenia drogi koniecznej do działki skarżącego uniemożliwia skarżącemu kontrolę prawidłowości takiego ustalenia; - postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie o zgodę administracyjną o lokalizację zjazdu, przeprowadzenie którego winno warunkować możliwość występowania z wnioskiem o zgodę wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe ustalenie jest całkowicie dowolne, nie poparte żadnym przepisem prawa nakładającym taki obowiązek; - że zjazd na działkę skarżącego miałby być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Ustalenia takiego Sąd, a wcześniej organ, dokonały bez przeprowadzenia odpowiedniego w tym zakresie badania, nie powołując się na żadną ekspertyzę, a jedynie opierając się o dane w zakresie natężenia ruchu z roku 2015 r. Wyżej wskazane błędne ustalenie stanu faktycznego wynika z naruszeń przez organy administracyjne przeprowadzające postępowanie wyjaśniające następujących przepisów: 1). art. 6, 8 i 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności w zakresie: jak miałaby przebiegać, przez jakie działki, służebność drogi koniecznej stanowiąca alternatywny sposób skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną, czy tak wytyczony szlak drogowy spełniałby warunki techniczne, którym musi odpowiadać droga, czy istnieje realna możliwość ustanowienia takiej służebności mając na uwadze aktualne, ale też i planowane zagospodarowanie i sposób wykorzystywania działki sąsiedniej oraz planowane zagospodarowanie działki skarżącego (nieodniesienia się do wskazanych przez skarżącego planów inwestycyjnych - tj. zagospodarowania nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej - wybudowanie hali i budynku handlowo - usługowego, do których to jest wymagany dostęp samochodów ciężarowych, nieustalenia rzeczywistych warunków drogi wewnętrznej usytuowanej m.in. na działce nr [...], której ukształtowanie i szerokość (4 metry) wyklucza możliwość nieskrępowanego przejazdu nią samochodów ciężarowych, dostawczych, straży pożarnej, służb porządkowych (organ zaniechał zbadania, czy taka możliwość istnieje). Ponadto, organ nie odniósł się w żadnej mierze do przedłożonych przez stronę dowodów, w tym na okoliczność braku zagrożenia w ruchu drogowym (m.in. do analizy widoczności), 2). art. 7 k.p.a. polegające na braku rozważenia interesów strony skarżącej i osób trzecich oraz przyjęcie a priori istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w miejscu, w którym miałby istnieć zjazd na działkę skarżącego, braku rozważenia (przy pominięciu przepisów art. 140 i 144 k.c.), czy ograniczenie zabudowy i zakłócenie korzystania z sąsiednich nieruchomości, przez które miałaby prowadzić służebność gruntowa, nie będzie miało charakteru ponad przeciętnego, co winno wykluczać możliwość ustanowienia służebności. Naruszenie to ma zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jego zdaniem, oceny, czy istnieje ograniczenie co do możliwości przyszłej zabudowy działek sąsiednich mających urządzony zjazd z drogi [...] należy dokonać z uwzględnieniem sposobu zabudowy i korzystania z tych działek oraz z uwzględnieniem przepisów art. 140 i 144 k.c. Tak dokonana ocena winna mieć znaczenie przy rozważaniach w ramach uznania administracyjnego, co ma miejsce przy wyrażeniu zgody na budowę zjazdu. II. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia orzeczenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd z jednej strony uznał, podzielając stanowisko organu, "że działka skarżącego ma alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej z wykorzystaniem drogi na działce nr 930/260", z drugiej, "że działka skarżącego ma możliwość skomunikowania przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce sąsiedniej, posiadającej bezpośredni zjazd z drogi krajowej ", podczas gdy działka nr [...] nie ma bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia nie wyjaśnił więc okoliczności mającej przesądzać odmowę udzielenia zgody na zjazd, tj. że istnieje inna możliwość dojazdu - nie wskazał precyzyjnie takiej możliwości (przez jakie działki skarżący miały dojeżdżać z drogi [...]). B. prawa materialnego, to jest: art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016 r. poz. 1440) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 oraz 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. ) - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis ustawy daje podstawę do odmowy wydania zezwolenia na zjazd "ze względu na wymogi wynikające z przepisów technicznych", w rozumieniu Sądu, w znacznie szerszym zakresie niżeli wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych. Przepisy te mówią o wymogu zapewnienia "wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego" - § 9 ust. 1 pkt 3, zakazują lokalizacji zjazdu w "miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego" - §113 ust. 7. Tymczasem, w ocenie Sądu, "każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu", dlatego nie jest już istotne badanie, czy dochodzi do zagrożenia "wymaganego poziomu bezpieczeństwa", tj. wymaganego w świetle konkretnego fragmentu drogi, jej uwarunkowań, cech, ukształtowania. Takie rozumienie przepisu wykluczałoby kiedykolwiek przyjęcie, że zjazd jest dopuszczalny. Takie rozumienie automatycznie wyklucza uwzględnianie w sprawie warunków określonych w ww. przepisach rozporządzenia, które nie dają podstaw do oceny, że każdy zjazd z drogi głównej jej wykluczony (nie każdy, a tylko taki który narusza wymogi określone w § 9 ust. 1 pkt 3 i 113 ust. 7 rozporządzenia). Ocena czy wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu przewidzianego w § 113 rozporządzenia, przeprowadzona przez organ, winna być poddana następnie ocenie Sądu. Sąd winien, prawidłowo interpretując przepis art. 29 ust. 1 i 4 ustawy oraz ww. przepisy rozporządzenia brać pod uwagę fakt, że ocena wpływu projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ma znaczenie. A jeśli tak, to Sąd winien wnikliwie skontrolować przeprowadzone na tą okoliczność przez organ postępowanie wyjaśniające. W ocenie skarżącego, zawarcie w treści uzasadnienia orzeczenia jednego sformułowania w tym przedmiocie, nie stanowi o należycie przeprowadzonej kontroli. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie lub uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się zaś w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, podnieść należy, że ich istotą było zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami, regulującymi zakres i zasady postępowania dowodowego, naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy, a do których skarżący zaliczył art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a. - poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2016 r. nr [...], o odmowie W.P. udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości C.w gmina Z.. Zdaniem skarżącego bowiem, organ zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności, jak miałaby przebiegać ( przez jakie działki) służebność drogi koniecznej, stanowiąca alternatywny sposób skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną i czy tak wytyczony szlak drogowy spełniałby warunki techniczne, którym musi odpowiadać droga a ponadto, czy istniała realna możliwość ustanowienia takiej służebności. Poza tym skarżący zarzucał, że organ nie odniósł się do przedłożonych przez niego dowodów na okoliczność, iż zezwolenie na ustanowienie przedmiotowego zjazdu nie będzie stanowiło zagrożenia w ruchu drogowym. W związku z powyższym należy wyjaśnić, iż – jak wyżej to nadmieniono - niniejsza sprawa dotyczyła udzielenia zezwolenia – w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 460 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124 ze zm.) – zezwolenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości C., której właścicielem był W.P., w związku z planowana na w/w działce budową o funkcji usługowej. Z tej przyczyny zagadnienia, którymi w tej sprawie winien zajmować się organ określone zostały w w/w przepisach. Przepisy te natomiast nie wymagały, aby w tego rodzaju postępowaniu miała następować szczegółowa analiza możliwości i wariantów przebiegu ewentualnej służebności drogowej, która (w przypadku odmowy udzielenia zezwolenia na zjazd) umożliwiałaby połączenie danej nieruchomości z drogą publiczną. Z tego powodu wskazywanie przez organ w niniejszym postępowaniu na istnienie – w stosunku do lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] - alternatywnego sposobu obsługi komunikacyjnej działki nr [...], polegające (ogólnie) na wykorzystaniu drogi usytuowanej (m. in.) na działce nr [...], było wystarczające dla podjęcia w tym przypadku decyzji merytorycznej. Kwestia bowiem związana z oceną konieczności ustanowienia w/w służebności drogowej oraz ewentualnym jej przebiegiem stanowiła zagadnienie badane w postępowaniu nieprocesowym prowadzonym przez sąd powszechny w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Skoro też organ - w oparciu o Generalny Pomiar Ruchu z 2015 r. – ustalił, że natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] było wysokie bo wynosiło aż 6785 pojazdów na dobę a poza tym odcinek ten znajdował się w sąsiedztwie węzła w ciągu autostrady A1 na skrzyżowaniu z [...] (węzeł "[...]) to w takiej sytuacji, wnioskowana przez skarżącego analiza widoczności nie miała praktycznego znaczenia. Powyższe ustalenie przesądzało bowiem o tym, że zlokalizowanie we wnioskowanym miejscu zjazdu było bardzo niebezpieczne. Tak samo, nie mogły mieć w takiej sytuacji wpływu na ocenę zasadności wniosku plany inwestycyjne skarżącego, dla realizacji których istotne było by dojazd do jego nieruchomości był w pełni dogodny dla samochodów ciężarowych. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, przepisy rozporządzenia wykonawczego, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych, w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę publiczną miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, wyłączają możliwość orzekania w oparciu o uznanie administracyjne. W takich bowiem przypadkach zezwolenie na lokalizacje zjazdu publicznego nie może być wyrażone ( § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia). W związku z powyższym, zarzuty dotyczące naruszenia art.151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a. nie były w tym przypadku usprawiedliwione a zatem nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Niezasadny okazał się także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem skarżącego, powyższy przepis został naruszony przez Sąd Wojewódzki, gdyż Sąd ten raz stwierdził, że: (cyt.): "działka skarżącego ma alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej z wykorzystaniem drogi na działce nr 930/260", innym razem zaś iż (cyt.): "działka skarżącego ma możliwość skomunikowania przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce sąsiedniej, posiadającej bezpośredni zjazd z drogi krajowej " a tym czasem działka nr 930/260 nie ma bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej. W związku z tym więc Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, czy istnieje inna możliwość dojazdu bo nie wskazał precyzyjnie takiej możliwości (przez jakie działki skarżący miały dojeżdżać z drogi [...]). Biorąc powyższe pod uwagę, podnieść należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej fragmenty z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego nie tylko nie wskazują dokładnie, do których jego części się odnoszą (brak podania stron i miejsca), ale i zostały przytoczone w sposób niedokładny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 8) wynika bowiem, że Sąd Wojewódzki stwierdził (cyt.): "Dlatego też, w ocenie Sądu, należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego) i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącego, przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce sąsiedniej, posiadającej bezpośredni zjazd z drogi krajowej (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13), a więc – bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto – znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. I tak, słusznie organ orzekając w sprawie wskazał, że dla przedmiotowej działki nr [...], stanowiącej własność W. P., istnieje alternatywny - w stosunku do lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] - sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...], tj. z wykorzystaniem drogi wewnętrznej usytuowanej (m. in.) na działce nr [...]. Ponadto, zasadnie zwrócił uwagę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru sołectwa C., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], którego to ustalenia dotyczą m. in. działki nr [...], co więcej - w zakresie obsługi komunikacyjnej m. in. tej nieruchomości przewidują, że obsługę komunikacyjną zapewnia droga oznaczona symbolem K48D1/2 (ulica klasy "D" - dojazdowa). Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest uzasadnione nie tylko wymogami wynikającymi z cyt. powyżej warunków technicznych, ale też spójne z zapisami miejscowego planu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczona wyżej wypowiedź Sądu I instancji jest w pełni spójna i czytelna. Nie wynika z niej zwłaszcza w żaden sposób brak ustalenia stanu faktycznego. Sąd wskazuje jedynie na możliwość ustanowienia służebności drogowej na działce sąsiedniej a to czy na działce tej już jest droga czy też dopiero będzie jest sprawą odrębną. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10) trafnie bowiem zauważył, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Powyższe oznacza więc, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu. W przeciwnym wypadku organ administracyjny nie ma bowiem uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, stwierdzić należy, że również zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016 r. poz. 1440) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 oraz 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. ) nie były usprawiedliwione. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Po myśli zaś art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Interpretując zatem powyższą regulacje prawną Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie. Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak z powyższej wypowiedzi Sądu I instancji zatem wynika, Sąd ten – wbrew stanowisku skarżącego – nie twierdził, że (cyt.): "wskazany przepis ustawy daje podstawę do odmowy wydania zezwolenia na zjazd << ze względu na wymogi wynikające z przepisów technicznych>>". Nie przyjmował również, iż wymogi te mogły być traktowane w znacznie szerszym zakresie niżeli wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W szczególności nie świadczy o tym, wyrwane z kontekstu zdanie, iż (cyt.): "każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego". Powyższa wypowiedź zawiera bowiem pogląd oczywisty dla wszystkich i nie świadczy o tym, iż Sąd Wojewódzki, zajmując tego rodzaju stanowisko, automatycznie w każdym przypadku wykluczał możliwość udzielenia zgody na usytuowanie zjazdu publicznego. Rozważając bowiem wydanie w takiej sprawie decyzji, organ musi w każdym indywidualnym przypadku zagrożenie, wywołane utworzeniem zjazdu na drogę publiczną, odpowiednio wyważyć .Wspomniana zatem wypowiedź Sądu I instancji winna więc być rozumiana tak, jak powszechnie rozumie się normy zawarte w art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, to jest, że przepisy te mają za zadanie gwarantować realizację zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasada ta ma zaś pierwszeństwo przed uprawnieniami właściciela danej nieruchomości, przylegającej do drogi publicznej do których m. in. należy prawo do swobodnego korzystania z takiej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.