I OSK 2947/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1920/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1920/17 oddalił skargę R. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Zatem, przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaś, ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14 stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Z kolei art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, tj. z mocy przepisów szczególnych. W sprawie niniejszej prawidłowo uznały organy, że orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień z [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) nie jest dotknięte żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 i art. 6b ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.). Z jego uzasadnienia wynika, że zostało ono wydane na podstawie dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy oraz na podstawie oceny sporządzonej przez lekarza – członka składu orzekającego i Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS. Zgodnie z art. 5a ust. 1 tej ustawy osoby posiadające ważne orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego przepisu, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym: a) stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonych orzeczeń, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 5, b) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3, ustala się stosownie do naruszonej sprawności organizmu i ograniczeń funkcjonalnych uzasadniających korzystanie z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ustawy z 27 sierpnia 1997 r., orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o: a) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; c) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; d) częściowej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 3, oraz celowości przekwalifikowania, o którym mowa w art. 119 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie prawidłowo przeanalizowały materiał dowodowy i uznały, że w dacie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień znak: [...], tj. w dniu [...] listopada 2014 r. dominującymi schorzeniami skarżącego były nadciśnienie i zaburzenia krążenia. Potwierdzają to m. in. karta informacyjna z leczenia szpitalnego z 20 lipca 2002 r. oraz wynik badania duplex- sonograficzne tętnic dogłowowych z 22 maja 2014 r. Stwierdzone schorzenia odpowiadają symbolowi przyczyny niepełnosprawności 07-S, czyli choroby układu oddechowego i krążenia. Skarżący w swoim stanowisku akcentuje pod symbolem 07-S choroby układu oddechowego zupełnie pomijając choroby układu krążenia, które zostały u niego w dacie [...] listopada 2014 r. zdiagnozowane. Zgodnie z art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), kartę parkingową wydaje się osobie niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Jednocześnie zgodnie z art. 6b ust. 3 pkt 9 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące m. in. spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, przy czym w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności spełnienie tych przesłanek może zostać stwierdzone jedynie w przypadku ustalenia przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 04-O (choroby narządu wzroku), 05-R (upośledzenie narządu ruchu) lub 10-N (choroba neurologiczna). Ponieważ u skarżącego przyczyna niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym w dacie [...] listopada 2014 r. została określona symbolem 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia), nie spełnia on wymogu z art. 8 ust. 3a pkt 1 Prawa o ruchu drogowym do uzyskania karty parkingowej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, który jednocześnie informuje, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 6b ust. 3 pkt 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie ma prawa do otrzymania karty parkingowej, pomimo zaistnienia przesłanek do zakwalifikowania jego schorzeń pod symbol 10-N (choroba neurologiczna); 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2014 r. znak [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M., w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.’). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Jak dobitnie wynika z akt sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2014 r. znak [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący kasacyjnie upatruje spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w błędnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy (W toku postępowania skarżący przedłożył obszerną dokumentację medyczną, z której wynikało, że jego schorzenia winny zostać zaklasyfikowane jako "10 – N"). Taka wada, oczywiście, gdyby zaistniała w rzeczywistości, byłaby wadą postępowania, w którym doszło do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2014 r., znak [...], a nie wadą samego orzeczenia. Zatem nigdy nie może być ona uznana za przypadek rażącego naruszenia prawa, albowiem wada powodująca nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi tkwić w decyzji ostatecznej, a nie w postępowaniu, w którym doszło do wydania kwestionowanej decyzji, tak jak ewentualnie może to mieć miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego orzeczenia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.