VII SA/Wa 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej E. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 256/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. T. od decyzji Kierownika Delegatury w [...], działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., pozwalającej wyżej wymienionej na prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w [...], zgodnie z zal. projektem budowlanym pn. Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, autorstwa mgr inż. arch. M. Ty., mgr inż. S. M., stanowiącym integralną część pozwolenia, przy spełnieniu czterech warunków: 1. pokrycie dachu należy wykonać z blachodachówki w kolorze naturalnej ceramiki (ceglastoczerwonym); 2. zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych; 3. niezwłocznego zawiadomienia tut. urzędu o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych; 4. wszelkie odstępstwa od już zatwierdzonego zakresu robót każdorazowo wymagają uzgodnienia z tut. urzędem, w szczególności w przypadku nowoodkrytych w toku prowadzonych prac okoliczności z terminem ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2018 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 22 lutego 2017 r. B. T. złożyła w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków z siedzibą w [...] Delegatura w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w [...]. Do wniosku dołączono projekt budowlany. Powyżej wskazany budynek znajduje się na terenie układu urbanistycznego w [...], który został wpisany do rejestru zabytków decyzją nr rej. [...] z dn. [...] marca 1978 r. Jest obiektem wzniesionym w latach 60-tych XX wieku, nieposiadającym cech zabytkowych, usytuowanym we wschodniej pierzei rynku w [...]. Wnioskowane prace miałyby polegać na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego, w tym na nowym pokryciu dachu obiektu. Kierownik Delegatury w [...], działając z upoważnienia PWKZ w wyniku rozpatrzenia ww. wniosku wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w której pozwolił na prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w [...], zgodnie z zal. projektem budowlanym Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, autorstwa mgr inż. arch. M. T., mgr inż. S. M., przy spełnieniu czterech warunków w tym warunku mówiącego o konieczności wykonania pokrycia dachu z blachodachówki w kolorze naturalnej ceramiki (ceglastoczerwonym). Termin ważności tego pozwolenia został wyznaczony do dnia 31 grudnia 2018 r. Organ I instancji wskazał, że nowe pokrycie dachu formą i kolorystyką powinno nawiązywać do historycznie stosowanych pokryć. Z zachowaniem ustawowego terminu wnioskodawczyni złożyła odwołanie od ww. decyzji wskazując, że nie zgadza się na wykonanie pokrycia dachu z blachodachówki. MKiDN rozpatrując sprawę wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają z faktu, że jak w/w wskazano budynek objęty przedmiotowym wnioskiem, usytuowany jest na terenie miejscowości [...], wpisanej do rejestru zabytków. Organ wskazał, że trzeba zwrócić uwagę na istotną nieprawidłowość zaskarżonej decyzji, polegającą na wydaniu pozwolenia na roboty budowlane w zakresie jaki nie był przedmiotem wniosku, inicjującego postępowanie zakończone tą decyzją. Tymczasem w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek tylko i wyłącznie wnioskodawca określa zakres skierowanego do organu żądania. Organ zauważył, iż z akt sprawy wynika, że w projekcie budowlanym zawarto informację o planowanym pokryciu z blachy trapezowej T18 lub blachodachówki w kolorze ceramiki naturalnej, a organ pierwszej instancji zasadnie wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania zamierzenia o konkretne rozwiązanie, jednocześnie informując, że z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszczalne jest pokrycie dachu omawianego budynku blachodachówką w kolorze naturalnej ceramiki dachowej. Niemniej jednak, w ocenie MKiDN nie ulega wątpliwości, że wniosek złożony w dniu 22 lutego 2017 r., został zmodyfikowany, ze wskazaniem, że poszycie dachu będzie wykonane z zastosowaniem blachy trapezowej T18, na co jednoznacznie wskazuje treść pisma wnioskodawczyni z dnia 28 kwietnia 2017 r. MKiDN podniósł, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek, uzupełniony ww. pismem, w sentencji decyzji pozwalającej, zawarł warunek zasadniczo zmieniający planowane zamierzenie co sprawia, że orzeczenie to tylko pozornie jest pozytywne dla wnioskodawcy. Organ II instancji przyznał, że organ ochrony zabytków wydając pozwolenia na prace przy zabytku może zawrzeć dodatkowe warunki w tej decyzji, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Natomiast stosownie do § 14 ust 2 pkt 5 obowiązującego od dnia 29 czerwca 2017 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, może określać warunek polegający na obowiązku podjęcia innych działań, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Jednakże warunki określone w art. 36 ust. 3 ww. ustawy oraz w § 14 ust 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, nie mogą zasadniczo zmieniać inwestycji wskazanej przez wnioskodawcę. Wobec powyższego MKiDN doszedł do wniosku, że w tej sytuacji konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z [...] grudnia 2017 r. znak: [...]. Organ II instancji zauważył również, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r., skierowane do wnioskodawczyni, w którym organ zwraca się o uzupełnienie wniosku o zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, będącej przedmiotem rozpatrywanego wniosku. MKiDN odniósł się do tego zaznaczając, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku od uzyskania zgody pozostałych właścicieli czy współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy wniosek. Gwarancją ochrony praw pozostałych osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku jest ich uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jako stron tego postępowania. Wydając decyzję MKiDN zaakcentował także, iż Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania konkretnych rozwiązań w projekcie budowlanym, a następnie ocenić inwestycję przedstawioną we wniosku i w dołączonym do niego projekcie budowlanym, a następnie wydać orzeczenie ze wszystkimi obligatoryjnymi elementami. Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. E. T. wniosła sprzeciw od decyzji MKiDN z dnia [...] grudnia 2017 r. Według skarżącej organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw podniosła, że organ I instancji wydał decyzję niezgodną z prawem, która jednakże nie była wynikiem błędów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. W jej ocenie, w sprawie został zebrany obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy i nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazała, że również MKiDN uchylając decyzję organu I instancji nie wskazał aby jakiekolwiek okoliczności wymagały dodatkowego wyjaśnienia. W związku z tym według E. T. nie zostały wypełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Skarżąca wskazała, że projekt załączony do wniosku stanowi precyzyjny opis planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wnioskodawczyni uważa za zgodne z prawem i zasadami konserwatorskimi i z tego względu nie zamierza nic w nim zmieniać. Oczekuje jedynie, aby decyzję wydano w przedmiocie tak sformułowanego wniosku. Wnioskodawczyni oświadczyła, że działa w tej sprawie w interesie wszystkich osób wskazanych jako strony i w uzgodnieniu z nimi i takie jest stanowisko wszystkich stron w tej sprawie. Dodatkowo zaakcentowała, iż wcześniej były wydawane pozwolenia na podobne prace budowlane dla innych wnioskodawców, którym zezwalano na stosowanie blachy trapezowej. W ocenie E. T. skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania spowoduje odsunięcie ostatecznego rozstrzygnięcia w czasie co najmniej o kolejny rok. Zarzuciła również, iż organy w niniejszej sprawie celowo działają opieszale i przedłużają postępowanie, celem jej zniechęcenia do dochodzenia swoich praw. Po zapoznaniu się z treścią sprzeciwu MKiDN wniósł o jego oddalenie. W jego ocenie zarzuty przedstawione przez E. T. nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza akt sprawy prowadzi , w ocenie Sądu , do wniosku , że sprzeciw Skarżącej E. T. zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istotnym jest , że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. , gdzie przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 , skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Zdaniem Sądu ma rację skarżąca zarzucając , że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem narusza art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazano wyżej skorzystanie z dyspozycji tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć bowiem należy , że sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznać należy za niedopuszczalne. Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania . Wskazanych reguł organ odwoławczy w niniejszej sprawie , zdaniem Sądu , nie zachował. Brak jest podstaw do uznania, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję wskazanego przepisu skoro organ II instancji wskazał jednoznacznie , że wniosek inicjujący postępowanie został ostatecznie przez skarżącą sformułowany w ten sposób , że poszycie dachu będzie wykonane z zastosowaniem blachy trapezowej T18,(pismo wnioskodawczyni z dnia 28 kwietnia 2017 r.) a jednocześnie w wytycznych podsumował, iż Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania konkretnych rozwiązań w projekcie budowlanym, a następnie ocenić inwestycję przedstawioną we wniosku i w dołączonym do niego projekcie budowlanym, a następnie wydać orzeczenie ze wszystkimi obligatoryjnymi elementami. Wskazana konkluzja , jako jedyne wytyczne organu I instancji co do dalszego toku postępowania, nie wyczerpuje zdaniem Sądu obowiązku wynikającego z prawidłowego zastosowania art.138 § 2 k.p.a. , co oznacza, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem tego przepisu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak na wstępie.