II GSK 1427/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 40/17 w sprawie ze skargi Spółki A na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostosowanie posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi 1. oddala skargę kasacyjna; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 16 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 40/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca; obecnie Spółka A w upadłości z siedzibą w [...]) na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostosowanie posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi do definicji paliw ciekłych określonej w art. 3 pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.). WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa URE o dostosowanie koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej decyzją z [...] stycznia 2013 r., do wymagań określonych w art. 16 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca). W dniu [...] lutego 2017 r. Prezes URE wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku (w terminie 30 dni od otrzymania wezwania) przez przesłanie szczegółowo wymienionych dokumentów i informacji, w tym do przedstawienia wykazu wszystkich podmiotów posiadających wobec skarżącej znaczący wpływ lub sprawujących na nimi kontrolę albo współkontrolę w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i 36 lit. a), b), e) i f) ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1047). W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, że nie ma żadnych podmiotów posiadających wobec niej znaczący wpływ lub sprawujących nad nią kontrolę lub współkontrolę. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Prezes URE pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Uznał, że skarżąca nie uzupełniła wniosku w wyznaczonym terminie w sposób, który spełniałby wszystkie warunki wymagane ustawą. Skarżąca nie przedstawiła bowiem aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności wspólników w skarżącej spółce (K. T. i S. L.), których organ uznał za podmioty mające znaczący wpływ na przedsiębiorcę - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i 36 lit. a), b), e) i f) ustawy o rachunkowości. Skarżąca wezwała Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Podniosła, że skoro każdy ze wspólników w skarżącej spółce ma udziały warte po 300 000 zł, zaś żaden nie osiągnął przychodów netto ze sprzedaży towarów, produktów i operacji finansowych za poprzedni rok obrotowy o równowartości co najmniej 2 000 000 euro, to nie mogą być uznani za jednostkę w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o rachunkowości, a w konsekwencji za podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 36 lit. f) ustawy o rachunkowości. W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. Prezes URE uznał, że brak jest podstaw do podjęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej. Stwierdził w szczególności, że skoro w ustawie Prawo energetyczne ustawodawca posługuje się pojęciem "podmiotów" posiadających znaczny wpływ, sprawujących kontrolę albo współkontrolę, natomiast na gruncie ustawy o rachunkowości stosuje określenie "jednostki", to normy art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne oraz art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i 36 lit. a), b), e), f) ustawy o rachunkowości odnoszą się do różnych adresatów. Zdaniem Prezesa URE, wskazanych sformułowań nie można zatem traktować synonimicznie i przypisywać im takiego samego znaczenia. W konsekwencji Prezes URE nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że wymóg przedstawienia informacji o niekaralności obejmuje tylko te podmioty, które mieszczą się w kręgu "jednostek", określonym przez ustawę o rachunkowości. Skarżąca złożyła do WSA skargę na bezczynność Prezesa URE. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca decyzji w przedmiocie dostosowania posiadanej przez nią koncesji na obrót paliwami ciekłymi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca powieliła zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając m.in. naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) przez nieustalenie, czy K. T. oraz S. L. osiągnęły przychód netto ze sprzedaży towarów, produktów i operacji finansowych za poprzedni rok obrotowy o równowartości co najmniej 2 000 000 euro. WSA oddalił skargę. Sąd stwierdził, że bezczynność organu ma miejsce nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie została załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie nie można skutecznie organowi zarzucić, że pozostawał w bezczynności. Prezes URE prawidłowo bowiem domagał się od skarżącej uzupełnienia jej wniosku złożonego na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy nowelizującej przez przekazanie aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności K. T. oraz S. L. Powołując się na art. 49 ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), WSA stwierdził, że we wniosku o zmianę koncesji należy podać także informacje określone w przepisach regulujących działalność gospodarczą wymagającą uzyskania koncesji. Takim przepisem jest m.in. art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne, z którego wynika, że koncesja nie może być wydana wnioskodawcy, gdy inny podmiot posiadający wobec niego znaczący wpływ lub sprawujący nad nim kontrolę albo współkontrolę w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i pkt 36 lit. a), b), e), f) ustawy o rachunkowości został w ciągu ostatnich 3 lat prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą. Do skarżącej należało wykazanie braku zaistnienia tej przesłanki negatywnej - przez przedłożenie zaświadczenia o niekaralności. Natomiast niezłożenie takiej informacji obligowało organ - zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy nowelizującej - do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Zdaniem WSA, Prezes URE dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne, uznając że "podmiot", o którym mowa w tym przepisie nie jest tożsamy z "jednostką" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o rachunkowości. W ocenie WSA, art. 33 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne poprzez odwołanie do art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i pkt 36 lit. a), b), e), f) ustawy o rachunkowości odsyła jedynie do sposobu oddziaływania na wnioskodawcę przez inne podmioty. Zakres tego odesłania nie obejmuje natomiast kwestii podmiotowych uregulowanych w ustawie o rachunkowości. Zdaniem WSA, co do tych zagadnień rozstrzygające znaczenie mają przepisy ustawy Prawo energetyczne, które nie definiują użytego w art. 33 ust. 3 pkt 6 sformułowania "inny podmiot", umożliwiając w ten sposób szeroką interpretację tego pojęcia. W konsekwencji WSA uznał, że nie było podstaw do dokonywania ustaleń w zakresie spełniania przez K. T. oraz S. L. warunków podmiotowych z ustawy o rachunkowości. Osoby te - jako wspólnicy spółki - spełniały przesłankę z art. 3 ust. 1 pkt 36 lit. f) ustawy o rachunkowości w związku z art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne z uwagi na posiadaną liczbę głosów (to jest po ok. 49,75% każda z nich) w organie stanowiącym skarżącej. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika w postępowaniu według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 49 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 oraz 36 lit. a), b), e), f) ustawy o rachunkowości przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że wymóg przedstawienia informacji o niekaralności dotyczy wyłącznie podmiotów w rozumieniu art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne niezależnie od tego, czy są one jednocześnie jednostkami w rozumieniu ustawy o rachunkowości, podczas gdy wymóg przedstawienia oświadczenia o niekaralności dotyczy tylko jednostek w rozumieniu ustawy o rachunkowości, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zaświadczenie o niekaralności powinno być przedstawione przez p. S. L. oraz K. T. tylko i wyłącznie wtedy, gdy ich przychody przekroczą 2 000 000 euro, a warunek na kanwie niniejszej sprawy nie został spełniony; 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez brak odniesienia się do kwestii, których ocena jest konieczna dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli czy p. S. L. i p. K. T. osiągnęły przychód netto za poprzedni rok obrotowy w wysokości 2 000 000 euro, co w konsekwencji implikowałoby obowiązek przedłożenia przez ww. osoby zaświadczenia o niekaralności, b) art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działań administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, a oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa ,w sytuacji gdy Prezes URE pozostawił wniosek o zmianę koncesji bez rozpoznania z uwagi na brak przedłożenia przez p. S. L. i p. K. T. zaświadczenia o niekaralności, podczas gdy nie były one zobowiązane do jego przedłożenia, c) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez brak odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżącej sformułowanych w skardze, odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 9 kpa przez brak dokładnego, należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób mający na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi Prezes URE (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną zostało podtrzymane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W dniu 13 lipca 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo podpisane przez Syndyka Masy Upadłości Spółki A w upadłości, z którego wynika, że postanowieniem z [...] maja 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] ogłosił upadłość skarżącej. Syndyk podtrzymał wszelkie żądania i wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, to jest naruszeniu prawa materialnego i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 174 pkt 1 ppsa ustawodawca określił przy tym, że do naruszenia prawa materialnego może dojść przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, z tym, że wiodący charakter ma zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w pkt 2, a) i b) petitum skargi kasacyjnej jest już natomiast tylko konsekwencją przeprowadzonej wykładni. Dokonując zatem w pierwszej kolejności oceny wykładni art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne (w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34, 35, 36 lit. a, b, e, f ustawy o rachunkowości), zgodnie z którym nie może być wydana koncesja wnioskodawcy, jeżeli inny podmiot posiadający wobec niego znaczący wpływ lub sprawujący nad nim kontrolę albo współkontrolę w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i pkt 36 lit. a), b), e) i f) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, został w ciągu ostatnich 3 lat prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą, należy stwierdzić, że wykładnia, w oparciu o którą WSA, a wcześniej organ, rozstrzygnęły sprawę, jest prawidłowa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie sposób zgodzić się z argumentacją WSA, że odesłanie z art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne ma charakter wyłącznie przedmiotowy, a nie ma charakteru odesłania podmiotowego i przedmiotowego. Taka teza ma oparcie w zasadzie racjonalności ustawodawcy, a wykładnia zaprezentowana przez WSA oraz organ ma charakter celowościowy i jest niezgodna z podstawowym założeniem wynikającym z art. 7 kpa, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny, ale także i słuszny interes obywateli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko skarżącej jest pozbawione podstaw. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, dlaczego tylko przyjęcie, że konieczne jest - przy staraniu się o koncesję na obrót paliwami ciekłymi (dostosowanie posiadanej koncesji) – przedłożenie zaświadczenia o niekaralności podmiotów, których przychody netto ze sprzedaży towarów, produktów i operacji finansowych za poprzedni rok obrotowy przekroczą 2 000 000 euro, miałoby świadczyć o racjonalności ustawodawcy, a zobowiązywanie do tego w odniesieniu do podmiotów o niższych przychodach, ale sprawujących kontrolę lub posiadających znaczący wpływ na podmiot o tę koncesję się starający – już racjonalne nie jest. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast, że wykładnia gramatyczna interpretowanych przepisów, wsparta również argumentacją celowościową, prowadzi do rezultatów zaaprobowanych przez WSA. Odesłanie zawarte w art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne dotyczy podmiotu, który posiada znaczący wpływ lub sprawuje nad wnioskodawcą starającym się o koncesję kontrolę lub współkontrolę – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34, 35, i 36 lit. a), b), e) i f) ustawy o rachunkowości. Zawarte w wykładanym przepisie ustawy Prawo energetyczne określenie "podmiot" nie nawiązuje ani wprost ani bezpośrednio do pojęcia "jednostki" w rozumieniu ustawy o rachunkowości, słusznie zatem uznano w sprawie, że pojęcie "podmiot" ma charakter autonomiczny, właściwy tylko dla ustawy Prawo energetyczne i obejmuje każdego, kto posiada – w stosunku do wnioskodawcy starającego się o koncesję – cechy wskazane w ustawie. Pojęcia: "podmiot" z ustawy Prawo energetyczne oraz "jednostka" - zdefiniowana w art. 2 ust. 1 ustawy o rachunkowości (do którego zresztą art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne nie odnosi się) nie mogą zatem być traktowane jako synonimy. Z tych też względów słusznie uznano, że to sposób oddziaływania na wnioskodawcę, a nie właściwości podmiotu oddziaływującego, stanowi istotę odesłania do art. 3 ust. 1 pkt 34, 35 i 36 lit. a), b), e) i f) ustawy o rachunkowości. Innymi słowy, znaczenie ma zakres wpływu na starającego się o koncesję, a nie zakres prowadzonej działalności gospodarczej przez podmiot ten wpływ posiadający. Zauważyć bowiem w tym miejscu trzeba, iż wymóg niekaralności, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne (podobnie jak wymóg niekaralności samego przedsiębiorcy, o którym mowa w pkt 3 tego samego przepisu) ma charakter gwarancyjny, ma on bowiem uniemożliwić otrzymanie koncesji przedsiębiorcom, którzy naruszyli określone normy prawa pozostające w związku z przedmiotem działalności gospodarczej objętej ustawą, przynajmniej do czasu zatarcia skazania. "Ratio legis powyższego przepisu przemawia za tym, aby eliminować przypadki dopuszczenia do działalności regulowanej podmiotów niedających należytej gwarancji prowadzenia działalności koncesjonowanej" (por. Zdzisław Muras, komentarz do art. 33 ustawy – Prawo energetyczne, opubl. WK 2016, Lex, Nb 75, 78 ). W konsekwencji przyjęcia, że wykładnia w oparciu o którą rozstrzygnięto niniejszą sprawę jest prawidłowa, chybione okazały się zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Słusznie WSA uznał bowiem, że brak było podstaw do czynienia w sprawie ustaleń w zakresie spełnienia przez wspólniczki wnioskującej spółki warunków podmiotowych (właściwych dla "jednostki") z ustawy o rachunkowości. Bezpodstawny jest również zarzut ostatni, w ramach którego skarżąca zarzuca naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa. Po pierwsze, formułując go nie dopełniono warunku z art. 174 pkt 2 ppsa, gdyż nie wskazano, w jaki sposób ewentualne uchybienie WSA w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co już zarzut ten dyskwalifikuje. Po drugie, nie jest on uzasadniony i z tej przyczyny, że WSA nie popełnił wskazywanego uchybienia, gdyż odniósł się do poruszanych kwestii. Wskazał mianowicie jednoznacznie, że żaden przepis nie nakładał na organ koncesyjny obowiązku działania z urzędu przy ustalaniu danych dot. karalności K. T. i S. L. w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Fakt braku zaistnienia przesłanki negatywnej podlegał bowiem wykazaniu przez przedsiębiorcę – inicjatora postępowania administracyjnego, zaś niezłożenie takiej informacji zobowiązywało organ – zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej - do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podważyła zasadności zaskarżonego wyroku, zatem Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że sytuacja finansowa skarżącej, mająca wpływ na ogłoszenie jej upadłości, stanowi w okolicznościach tej sprawy szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wspomnianym przepisie.