II SA/Gl 1079/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku oraz zmianie sposobu użytkowania na cele [...] z funkcją mieszkalną", objętego wnioskiem "A". (zwanej dalej Spółką), albowiem, zdaniem organu lokalizacja tego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przewiduje na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z możliwością wykorzystania parteru na funkcje usługowe, nie dopuszcza tym samym zakładów produkcyjnych. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 353, z późn. zm. zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej pełnomocnik Spółki, r. pr. W.O., podniósł, że w [...] nie będzie się odbywała produkcja [...] ponieważ jest to kategoria małego [...]. Zakłady produkcyjne klasyfikowane są bowiem od wydajności powyżej [...] rocznie natomiast planowane przedsięwzięcie zakłada [...] rocznie. W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika, organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, iż działalność Spółki byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne ale wada ta nie jest na tyle istotna aby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a samo rozstrzygnięcie jest w ocenie Kolegium zgodne z prawem. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie polegające na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku oraz zmianie sposobu użytkowania na cele [...] z funkcją mieszkalną na działkach nr [...] w Z. Planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 99 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił wydania decyzji środowiskowej ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. . Stosownie bowiem do art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie, który zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta objęty jest jednostką strukturalną "A10.3 - 9MW2" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością wykorzystania parteru na funkcje usługowe. Zgodnie z § 2 pkt 5 ww. uchwały ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o usługach w terenach zabudowy mieszkaniowej należy przez to rozumieć usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych), rzemiosło rozumiane jako drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii. We wniesionym odwołaniu Spółka podnosi, że jej działalność można zakwalifikować jako usługową ponieważ do działalności usługowej zaliczyć można także wytwarzanie określonych przedmiotów lub obiektów z uwzględnieniem indywidualnych cech i życzeń zleceniodawcy. Kolegium nie podziela takiego stanowiska. Aby bowiem należycie dokonać wykładni pojęcia "usług" należy pomocniczo przywołać ogólną definicję tego pojęcia. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług wprowadzoną Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. (Dz. U. 2015, poz. 1676) pod pojęciem usług rozumie się: wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje zatem czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności, z materiałów własnych wykonawcy. Opis zaś planowanego przedsięwzięcia zawarty w karcie informacyjnej kłóci się w ocenie Kolegium z definicją usług zawartą w planie zagospodarowania przestrzennego. W karcie informacyjnej planowanego przedsięwzięcia na stronie 4 inwestor podaje: "Technologia [...] składa się z trzech głównych procesów: 1 . wytworzenie [...]), [...], rozlewanie i pakowanie. Jak wynika z powyższego działalność [...] będzie polegała na wytworzeniu nowego surowca jakim jest [...] . Stąd też niezależnie od ilości wytwarzanego [...] rocznie, co ma w ocenie odwołującego przesądzać, że nie będzie to produkcja lecz usługa, należy uznać, że skoro wynikiem działalności planowanego przedsięwzięcia będzie pojawienie się nowego produktu, to przedmiot planowanego przedsięwzięcia nie spełnia definicji usług zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Kolegium wskazało następnie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że przepis prawa nie pozostawia organowi I instancji "luzu decyzyjnego" stąd też po spełnieniu przez wnioskodawcę enumeratywnie wymienionych w przepisie prawa materialnego przesłanek organ jest zobligowany do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę zgodnie z wnioskiem strony. Zobligowany jest zaś do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań gdy: - z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na wariant dopuszczony do realizacji przez organ; - w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego; - w sytuacji gdy któryś z organów uzgadniających odmówił uzgodnienia decyzji. W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego stąd też rozstrzygnięcie organu I instancji pomimo uchybienia procesowego dotyczącego naruszenia art. 107 k.p.a. jest zasadne i co do meritum zgodne z prawem. Pismem z dnia [...]r. Spółka reprezentowana przez r. pr. W.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. in fine i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo wydania jej w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem ww. norm prawnych, a mianowicie poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych, co skutkowało dowolnym przyjęciem, że lokalizacja planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. in fine i art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo braku dokonania ustaleń w zakresie kwalifikacji planowanej działalności Spółki i w konsekwencji dowolne przyjęcie, iż działalność ta stanowi działalność produkcyjną; art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. in fine i art. 107 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, kiedy to zaskarżona decyzja pozbawiona jest elementu uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. in fine i art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez odmówienie mocy dowodowej zaświadczeniu z dnia 10 lutego 2016 r. i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji gdy wydanie ww. decyzji nastąpiło w oparciu o motywy sprzeczne z dotychczasowym stanowiskiem organu; art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, względnie nie zlecenie organowi I Instancji takiego postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik przywołał m.in. stanowisko przedstawione w serwisie informacyjno - usługowym dla przedsiębiorcy na rządowej stronie internetowej. I tak, zgodnie z informacjami tam zawartymi, [...] to rodzaj [...], który łączy w sobie cechy niewielkiego [...] z lokalem gastronomicznym. Z kolei [...] to mała wytwórnia [...] lokalnego przeznaczonego do sprzedaży detalicznej w wydzielonych sieciach lub sklepach przyzakładowych. Ich zdolność produkcyjna zazwyczaj nie przekracza kilkuset hektolitrów [...] rocznie. [...] zaś ma ciekawy i niepowtarzalny smak i co do zasady również jest niepasteryzowane i niefiltrowane. W ocenie skarżącego tak opisanej działalności niepodobna zakwalifikować jako działalności stricte produkcyjnej. Zestawić tutaj należy chociażby sposób organizacji takiego [...] oraz ilość wytwarzanego [...] w przykładowym [...]z produkcją na skalę oferowaną przez [...] takie jak [...], [...], [...] gdzie moce produkcyjne wynoszą nawet kilka milionów [...]. Pełnomocnik wskazał nadto, że na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla T.S. Podstawą rozstrzygnięcia było między innymi zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym znak: [...]oraz pismo Urzędu Miejskiego w Z. znak: [...] z dnia [...] r., iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podobnie również w treści opinii z dnia 12 maja 2017 r. wskazał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach. Organ II Instancji natomiast zupełnie dowolnie odmówił mocy dowodowej ww. okolicznościom, jednocześnie nie czyniąc własnych ustaleń w tej materii. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do argumentów dotyczących zaświadczenia o zgodności z planem na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego, a decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 tejże ustawy), stąd też dla przedmiotowego postępowania wydane zaświadczenie nie ma mocy dowodowej. Ponadto z treści zaświadczenia z dnia [...]r. wynika, że zmiana sposobu użytkowania będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. pod warunkiem spełnienia § 14 pkt 5 podpunkt 2 planu: "wykorzystanie parterów na funkcje usługowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu na cele [...] z funkcją mieszkalną. W sposób przekonujący organ II instancji wykazał zaistniałe w sprawie okoliczności, a wydana decyzja została szczegółowo, szeroko i wnikliwie uzasadniona i nie budzi wątpliwości co do ustaleń odnoszących się do okoliczności faktycznych i prawnych. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia jest, jak to słusznie wskazało Kolegium, co do zasady decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Jednym z powodów, z uwagi na które organ nie tylko uprawniony jest ale zobligowany do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań, jest niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji) Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawnych, przepis o charakterze wyjątku podlega interpretacji ścieśniającej, a tym samym właściwy organ wydaje decyzję negatywną jedynie w sytuacji, gdy wykaże jednoznacznie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego planu. Zdaniem Sądu Kolegium w ślad za organem I instancji, poprawnie ustaliło, że sprzeczność taka istnieje i jednoznacznie ją wykazało. Wskazać zatem należy, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie, który zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. objęty jest jednostką strukturalną "A10.3 - 9MW2" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością wykorzystania parteru na funkcje usługowe. Zgodnie z § 2 pkt 5 ww. uchwały ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o usługach w terenach zabudowy mieszkaniowej należy przez to rozumieć usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych), rzemiosło rozumiane jako drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii. W konsekwencji ww. ustaleń, na terenie, o którym mowa, wykluczona jest działalność produkcyjna, a także usługi nie mieszczące się w zawartej w planie definicji. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że opis planowanego przedsięwzięcia zawarty w karcie informacyjnej, jak trafnie ocenia Kolegium, sprzeczny jest z definicją dopuszczalnych usług zawartą w planie zagospodarowania przestrzennego. W karcie informacyjnej planowanego przedsięwzięcia na stronie 4 inwestor podaje bowiem, iż: "Technologia [...] wytwarzającego [...] składa się z trzech głównych procesów: 1 . wytworzenie [...] [...], rozlewanie i pakowanie. Jak wynika z powyższego działalność [...] będzie polegała na wytworzeniu nowego surowca jakim jest[...]. Stąd też niezależnie od ilości wytwarzanego [...] rocznie, co ma w ocenie Spółki przesądzać, że nie będzie to produkcja lecz usługa, należy uznać, że skoro wynikiem działalności planowanego przedsięwzięcia będzie pojawienie się nowego produktu, to przedmiot planowanego przedsięwzięcia nie mieści się w definicji usług zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z. . W konsekwencji nie można podzielić tez skargi, iż w istocie działalność polegająca na wytwarzaniu [...] stanowić będzie nie produkcję lecz usługę. Słusznie Kolegium wskazuje w tej mierze, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług pod pojęciem usług rozumie się: wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje zatem czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności, z materiałów własnych wykonawcy. Wobec powyższego w pełni podzielić należy stanowisko Kolegium, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że zapisy planu nie zostały zakwestionowane w drodze skargi na uchwałę Rady Miejskiej i pozostają w obrocie prawnym. W konsekwencji uznania, iż z uwagi na sformułowane w planie ustalenia inwestycja niewątpliwie jest z planem tym sprzeczna, organ zobligowany był do odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Poprawnie zatem Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Bez znaczenia w tej mierze jest podnoszone przez skarżącą Spółkę zaświadczenie uzyskane w procedurze budowlanej. Notabene z treści zaświadczenia z dnia 10 lutego 2016 r. wynika, że zmiana sposobu użytkowania będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. jedynie pod warunkiem wykorzystania parterów na dopuszczone planem funkcje usługowe. Tym samym, wnioskując a contrario, zgodność z planem nie wystąpi w przypadku wykorzystania parterów na inne cele. Słusznie też Kolegium nie uchyliło decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo pewnej lakoniczności jej uzasadnienia albowiem lakoniczność ta, przy prawidłowych tezach i ocenach, nie miała wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8, 75, 77, 136 oraz art. 107 k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, obszernie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369.) orzekł jak w sentencji.