II OZ 766/18

Dnia 17 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] nakazał [...] przy ul. [...] lok. [...], będącej właścicielem działki o nr ewid. [...] obręb [...] oraz mającej we władaniu działkę o numerze ewidencyjnym [...], położone w miejscowości [...] przy ul. [...], usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych na niej odpadów w postaci płyt i kręgów betonowych, płyt betonowo-żelbetowych, fragmentów asfaltu, kostki betonowej, krawężników, słupów żelbetowych, określając termin usunięcia odpadów na 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, określając ponadto, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania z uprawnionym przedsiębiorcą. SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie przez [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem uzasadnione jest niebezpieczeństwem spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji. Po usunięciu materiałów z nieruchomości nie będą one mogły zostać przywrócone na teren nieruchomości. Ze względu na koszt usunięcia składowanych materiałów oraz że są one istotną częścią procesu prac budowlanych mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki finansowe, a także brak możliwości użycia materiałów uznanych błędnie za odpady w procesie budowlanym. Wykonanie decyzji naraża więc skarżącą na poniesienie wysokiej szkody ze względu na konieczność poniesienia wysokich kosztów usunięcia materiałów, a także brak możliwości wykorzystania tych materiałów w wykonywanych robotach budowlanych w przypadku ich usunięcia. Pełnomocnik podał, że wykonanie decyzji o usunięciu znacznej ilości materiałów ze swej istoty powoduje skutki niemożliwe do odwrócenia i naraża stronę na poniesienie wysokiej szkody. W decyzji Burmistrza zobowiązano skarżącą Spółkę do usunięcia materiałów oraz ich transportu do miejsca składowania lub unieszkodliwiania. Usunięcie mas ziemnych miało nastąpić w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W przypadku wykonania powyższych czynności skarżąca nie mogłaby odebrać wskazanych materiałów po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Powyższe nie byłoby możliwe nawet w przypadku oddania mas materiałów na składowisko, w szczególności w przypadku zmieszania materiałów z odpadami znajdującymi się na składowisku. Pełnomocnik wskazał też, że usunięcie 1500m³ materiałów wymaga dużego nakładu sił i środków. Z załączonej do akt sądowych sprawy oferty określającej wysokość kosztów usunięcia z nieruchomości materiałów, wynika, że za usunięcie 1500m³ po cenie 160,-zł skarżąca zostałaby narażona na konieczność poniesienia kosztu w kwocie 240.000,-zł netto (160,-zł x 1500 m3). Usunięcie takiej ilości materiałów należy więc uznać za przedsięwzięcie wymagające dużego nakładu sił i kosztów, które doprowadzi do powstania dla skarżącej znacznej szkody. Skarżąca obecnie wykonuje roboty budowlane na podstawie umów, które zostały załączone do akt sprawy. Do wykonywania wskazanych robót skarżąca korzysta z materiałów, które zgodnie z decyzją Burmistrza powinny zostać przekazane na składowisko odpadów. Gdyby decyzja została wykonana skarżąca musiałaby także ponieść wysokie koszty zakupu nowych materiałów niezbędnych do wykonywania robót budowlanych. Ponadto pełnomocnik podał, że w 2016 r. skarżąca osiągnęła zysk w kwocie 833.227,22 zł. Koszty związane z wykonaniem decyzji byłyby więc znacznym obciążeniem dla skarżącej, ponieważ stanowią ok. 28% zysku za cały 2016 r., co naraża ją na ryzyko poniesienia wysokiej szkody. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie wykazano, iż wykonanie decyzji objętych wnioskiem poprzez usunięcie odpadów nakazane w tych decyzjach i konieczność poniesienia kosztów ich usunięcia w wysokości 240.000,-zł netto spowoduje utratę płynności finansowej skarżącej, a w konsekwencji ograniczenie prowadzonej działalności i brak możliwości regulowania bieżących należności. W ocenie tegoż sądu analiza sytuacji majątkowej skarżącej wskazuje, że Spółka za 2016 rok osiągnęła zysk netto w wysokości 833.227,22 zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, dokonuje zatem obecnie szeregu operacji finansowych, w tym reguluje zobowiązania w postaci wynagrodzeń (za 2016 r. – 1.944.513,43 zł). Ponadto istotna dla rozstrzygnięcia pozostaje nie tylko wartość należącego do Spółki majątku trwałego (aktywa trwałe wg stanu na 31 grudnia 2016 r. – powyżej 18 mln zł), ale także wartość aktywów obrotowych w wysokości powyżej 12 mln zł, w oparciu o które prowadzona jest bieżąca działalność Spółki, a które to aktywa w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (2015 r.) wzrosły o prawie 4 mln zł, a więc znacznie przekraczające koszt usunięcia odpadów z nieruchomości określonych na kwotę 240.000,-zł netto. Sąd pierwszej instancji badając całokształt okoliczności sprawy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem, bowiem wykonanie czynności nałożonych zaskarżonymi decyzjami nie wpłynie w sposób znaczący na kondycję finansową skarżącej Spółki, a w konsekwencji nie ograniczy prowadzonej działalności i nie uniemożliwi regulowania bieżących należności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podnosi, że z oferty dołączonej przez skarżącą do wniosku o wstrzymanie wynika, iż usunięcie takiej ilości materiałów pociąga za sobą konieczność poniesienie wysokich kosztów. Usunięcie takiej ilości materiałów należy uznać za przedsięwzięcie wymagające dużego nakładu sił i kosztów. Ponadto brak możliwości odebrania materiałów po oddaniu na składowisko lub unieszkodliwieniu powoduje, że wykonanie decyzji pociąga za sobą skutki niemożliwe do odwrócenia w przypadku wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., Ppsa), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie NSA skarżąca Spółka wystarczająco uprawdopodobniła zaistnienie przesłanek ochrony tymczasowej wymienionych w treści art. 61 § 3 Ppsa, co skutkuje uchyleniem kontrolowanego postanowienia sądu pierwszej instancji z dnia 19 lutego 2018 r. i wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2017 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W pierwszej kolejności niezbędne jest przypomnienie w tym miejscu, że badanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, będące w oczywisty sposób w związku z wniesioną skargą na określone rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie administracyjnej, pozostaje zawsze w oderwaniu od badania tej skargi, ergo zaskarżonej decyzji (zob. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA z 2007 r. nr 4, poz. 77). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy NSA stwierdza, że rację ma pełnomocnik skarżącej Spółki, że wykonanie decyzji doprowadzi do powstania dla skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wskazała na rozmiar finansowy ewentualnej szkody (240.000,00 zł) i przedstawiła swoją sytuację finansową. Zwrócić należy uwagę, że kwota 240.000,00 zł stanowi 28% zysku Spółki na cały 2016 r. Trudno uznać, żeby obowiązek zapłaty kwoty wynoszącej równowartość 28% zysku za cały rok nie powodowałby ryzyka poniesienia znacznej szkody. Zapłata takiej kwoty niewątpliwie zaburzyłaby płynność finansową skarżącej. Sąd pierwszej instancji pominął też, że zgromadzony materiał jest wykorzystywany w prowadzonych robotach budowlanych. Na dowód powyższego skarżąca Spółka przedstawiła umowy na wykonywanie robót. Kwestia zwrotu poniesionych przez skarżących kosztów także kwalifikuje się jako trudny do odwrócenia skutek wykonania przedmiotowej decyzji – proces cywilny o zwrot nienależnie spełnionego świadczenia może być długotrwały i wiązać się z zaangażowaniem dużych sił i środków. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem przemieszczenia dużej ilości materiałów (1500m³) na składowisko lub do unieszkodliwienia, co może rodzić potencjalne zagrożenie dla możliwości odzyskania określonej ilości tych mas ze składowiska lub po unieszkodliwieniu. Wymaga zatem dużego nakładu sił, w tym finansowych, i oczywistym jest, że po wykonaniu decyzji odzyskanie materiałów nie będzie możliwe. Powyższe nie byłoby możliwe nie tylko w przypadku unieszkodliwienia, ale nawet w przypadku - na co również zwraca uwagę skarżąca - oddania materiałów na składowisko, w przypadku zmieszania z odpadami znajdującymi się na składowisku. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.